郑秉文：中国社保基金违规的制度分析与改革思路

中国社会科学院  郑秉文

〔内容摘要〕文章通过透视社保基金的不同违规情况，对中国社保制度存在的制度缺陷进行分析。文章认为，社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保基金违规的根本原因，主要表现为社保统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位等。目前中国社保基金面临的主要是管理风险和制度风险；风险控制的关键在于改革基本社保制度的大框架：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使之能够提高统筹层次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率；三是应该尽快立法，以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。

〔关 键 词〕社保制度改革  社保资金投资   社保审计  资本市场

中国社保资金违规日益成为全社会关注的一个焦点。然而，纵观发达经济体上百年的历史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP也是只有几千美元的历史阶段，也鲜有如此震动全社会的社保资金违规的记录。

2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果显示，有71.35亿元社保资金违规；目前国家审计署已开始对县市级五项社保基金进行全面审计（2006年是对29个省本级和直辖市和5个计划单列市的养老、医疗和失业这三项基金审计） [1]，按预定计划，到2007年底之前即可完成；按照规律推测，这次审计结果肯定不比2006年的审计乐观，因为这次审计的对象比2006年的统筹层级还要低，审计的险种多，范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹为主，这在相当程度上是决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据，它带有相当的必然性。

2006年上海社保案只是国家审计署对社保资金进行审计的导火索之一。本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析，探寻其深层的制度根源，找出社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。

一、中国社保资金违规操作的主要类型

“社保基金”这个概念从广义上讲即从“大社保”概念上看，可分为3个部分：一是指强制性的基本社会保险制度的五险资金，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱，即企业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少，2004年劳动社会保障部两个《试行办法》发布之前基本没有什么限制，此后做了市场化信托制的规定。三是全国社保基金理事会管辖的3000亿元，它直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，目前既没有支付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般说的社保资金不将其包括在内。从狭义上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信托投资制度，基本属于私人部门的事情，并且规模较小，到2006年底为910亿元。

从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年金市场化投资的部分，面临的主要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保五险资金与前者相比在风险管理中存在的主要区别。随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是，违规现象便逐渐由或然趋向于必然。

审计结果显示 [2]，违规金额总计71.35亿元，可分为五大类：一是“没有实行专户管理”的违规资金27.13亿（其中含3.76亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户），占38.02％；二是“违规投资”占27.32％，19.49亿（对外投资11.48亿元、委托金融机构贷款未收回1.89亿元、经商办企业0.68亿元、委托金融机构贷款和对外投资等5.44亿元）；三是用于弥补支付缺口16.69亿元，占23.39%；四是用于构建办公用房和弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍）6.5％，为4.64亿元；上述四类占了违规总额的95.23%；五是由于管理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到5%，请见表1。 表1：从审计结果看社保资金违规的5种表现形式

序号违规原因违规资金量(亿元)占比(%)第一类没有实行专户管理27.13（其中包括3.76亿属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户）38.02第二类违规投资19.49（包括委托金融机构贷款未收回1.89亿，经商办企业0.68亿元等）27.32第三类弥补支付缺口16.8923.39第四类构建办公用房和弥补行政经费4.64（包括违规担保和构建房产）6.5第五类管理混乱和账目不全