加强社保理论和战略研究 建立中国特色社保体系

2007年9月22日，“中国社会保障论坛”2007年年会开幕。下午，全国人大常委会副委员长、中国社会保障论坛顾问成思危发表了题为《加强社会保障理论和战略研究，建立中国特色的社会保障体系》的演讲。

[全国人大常委会副委员长、中国社会保障论坛顾问成思危]：同志们，我很高兴出席中国社会保障论坛年会。这个论坛举办时间虽然不长，这次是第二次。但是这个论坛已经成为传播社会保障新理念、新政策和新成果的重要平台。所以我对论坛成功举办取得的成绩和2007年年会的召开表示热烈的祝贺！

今天上午，建敏同志和八个部委的领导同志从政府的角度阐述了建立覆盖城乡社会保障体系的有关问题，我想大家一定为我国社会保障事业所取得的成就感到高兴，也都认识到今后的任务十分艰巨。我一直比较关注我国的社会保障事业，在全国人大工作的十年中也接触到不少这方面的情况和问题，在社会法的立法方面也积累了一些知识和体会。我在1996-2004年兼任国家自然科学基金委员会管理科学部主任期间，曾主持并和一些专家学者共同研究过两个社会保障方面的研究课题，一是1999年完成的《我国社会保障体系的构成与运作》课题，其主要研究成果已归纳在《中国社会保障体系的改革与完善》一书中（民主与建设出版社，2000年）；二是2004年完成的《农村社会保障》课题，课题组成员已发表了多篇文章。此外，我还于2002年6月率领了一批专家学者到辽宁考察了社会保障试点的情况。我很高兴地得知，为了更好地建立覆盖城乡的社会保障体系，劳动和社会保障部准备加强社会保障的理论和战略研究。今天我想以一个学者的身份，就如何做好这项研究谈几点个人的意见供大家参考。

一、深刻认识加强中国社会保障理论和战略研究的重要性。中共十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，十六届六中全会又提出了在2020年前基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系的具体目标。这就要求我们必须对覆盖城乡居民的社会保障体系进行深入研究，确定我国社会保障制度建设的目标模式及战略措施，进行总体设计和系统规划，逐步加以实现。这个重要性在于：

（一）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是全面建设小康社会的必然要求。社会保障事业是造福人民的事业，它不仅关系到广大人民群众的切身利益，关系到千家万户的幸福安康，也关系到经济社会协调发展，关系到国家和民族的未来。要全面建设小康社会，我们就必须要研究如何建立覆盖城乡居民的社会保障体系，努力满足人民群众日益增长的社会保障需求，为全体国民共享经济发展成果提供制度上的保证。

（二）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是构建社会主义和谐社会的重要保证。社会保障最早可能是从17世纪就开始萌芽了，但是世界各国真正全面建立社会保障制度，还是20世纪初的事情。实践证明社会保障是社会的“稳定器”和“安全阀”，所以有人说资本主义国家它能够发展、延长它的寿命，很重要的是有社会保障体系。它有助于保障社会的公平和公正，特别是保障弱势群体的合法权益。我们要构建社会主义和谐社会，也就必须研究如何建立覆盖城乡居民的社会保障体系，并努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间保障水平的差距，使广大人民群众在有适度保障的情况下，努力共建和谐社会，共享发展成果。

（三）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是一项艰巨而复杂的任务。建立覆盖城乡居民的社会保障制度是一项复杂的系统工程。在中国这样一个有着13亿多人口、经济发展水平不高、城乡和地区经济社会发展很不平衡的大国，建立与全面小康社会相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系是一个世界级难题，需要进行深入细致的研究。在我国这样的人口大国进行社会保障制度建设，如果制度不科学、不合理、不可持续，不符合国家和民族的利益，国家和相关的社会群体将会承担巨大的代价。

我讲的第二个问题就是深入探讨我国社会保障体系的目标模式。大家知道战略研究是包括战略目标的确定和战略措施的制定，而关键就是要确定目标的模式，也就是说我们确定2020年要建立的覆盖城乡居民的社会保障体系，这个体系就需要我们仔细研究确定。根据我的研究我认为：到2020年的时候，我国要建立覆盖城乡居民的社会保障体系应当是一个全面、系统、适度、公平、有效的体系，我这个观点在不同的场合讲过多次，那么今天我想稍微展开阐述一下。

什么是全面？

“全面”是指要建立覆盖城乡全体居民的包括养老、医疗、失业、其他（包括工伤、意外事故、生育等）四个方面的社会保障制度。我国现有劳动力大概是7.8亿人，有4.8亿在农村，3亿在城市。目前我国城乡社会保障的覆盖面正在逐步提高，但是可以说主要还是在城市，农村只有部分发达地区在搞养老保障，医疗保障现在也在逐步的推广。广大中西部地区社会养老还很少，我们必须改变绝大多数农民没有社会保障或低保障的状态，并将农民工列入城市社会保障的覆盖范围。大家知道我们国家要实现现代化，那么按照现代化的理论来看，就是一个是工业化，一个是民主化，城镇化是现代化的一个重要特征。也就是说城市人口要占到70％，这才能基本实现工业化、城镇化，这也是一个重要的指标。从我们国家来看城镇化大概是43％，所以这个还有很长的路要走。那么根据我的研究英国从农村人口占70％，到城市人口占70％，大概花了200多年的时间，1850年左右才实现的，他采取的办法就是剥夺农民的土地，把农民赶到城市，这是当时所谓跑马圈地的理论，所以当时马克思、恩格斯研究英国工人阶级生活的状况，提出是无产阶级绝对贫困化这样的一个命题。美国从农村人口70％到城市人口70％，大概用了100年的时间，是从1820年到1920年，它的办法是采取兼并，就是农村里有实力的农民兼并没有实力的。失地的农民进到城市，一个就是做工，一个就是拿自己的钱做一点小买卖、创业。那么大家看过一本小说叫《嘉琳妹妹》就是讲美国二三十年代从农村到城市劳动力转移的情况。

那我们国家，我们是社会主义国家，我们不能采取英美这套做法，所以我们的劳动力转移必须是合理的、有序的，并且转移到城市应当要有保障，不然的话就会造成所谓拉美现象，有一些拉美的大城市，尽管人口很多，但是有很大的贫民窟。所以我们要做好这项工作，就必须要把社会保障的问题覆盖到城市和农村，并且要解决农民工进城以后，要纳入城市社会保障的覆盖范围。这话说起来容易，但是实际做起来是很难，而且城市和农村又有它的不同，因为农民是个体劳动者，他不像城市，他有单位。所以他这个保障的情况也可能不一样，农民工到城市以后，我上次在农民工论坛上讲过，他也面临着很多新的问题，今天时间关系我就不展开了。我们说"系统"是指政策、制度和体制要健全完善。我认为我国的社会保障体系一个完善的系统应该包括以上四个方面，另外要包括社会救助、社会福利、社会保险和商业保险四个层次，以及政府、单位在农村可能集体、个人和社会四支力量。要有这么三个方向的综合，才能够真正形成一个完善社会保障体系，社会保障应该说要包括各个方面，另外还有不同的层次，不同的层次这四个力量承担的责任也是不一样的。社会保障不单纯是政府的责任，而且是要社会单位和个人不同层次的参与。而且根据我们国家的情况还应该研究建立企业年金等补充社会保险措施，以及遗属年金、残疾年金等向特殊社会群体倾斜的措施。这些问题也符合我们保障社会公平公正的原则，保障弱势群体的原则，所以这些问题都是需要我们进一步研究的。

"适度"是指要按照社会公平和可持续发展的理念，确立与我国经济发展水平和财力相适应的保障水平，按照政府和单位能承受、个人能接受的原则，建立社会保障费用在政府、单位和个人之间合理的责任分担机制。就像刚才我说的，社会救助完全是政府的责任，像社会低保等等。社会福利就应该是政府和社会共同，就是政府提倡到社会、大家支持，这样才能把社会福利事业搞起来。社会保险应该是政府主导管理，但是主要要单位和个人承担，社会统筹个人帐户，都是单位个人承担。社会统筹是单位缴费，个人帐户应该是单位和个人按1比1的比例缴费，目前我们现在还没有做到，但是从发展方向上看应该是这样的。那么商业保险主要是靠本人，所以它不同的层次要有合理分担的机制。要发扬我们中华民族家庭养老的优良传统，重视发展家庭成员及亲属之间的互助关系，使家庭保障成为社会保障体系的一个有益而且必要的补充。这个也非常必要，国外的传统来看只管下一代，我们中国的传统是既要管上一代，也要管下一代，这是个优良的传统。国外的父母只管把儿女供到大学毕业他独立了，子女基本上就不管父母了，但是中国的传统是既要赡养老人，又要养育子女，中国的传统我觉得是很好的，我们应该把这个家庭的养老作为一个补充，不能够说把养老的责任全部推向政府、推向社会，我觉得这个也不符合我们中国传统的道德。此外，还要发展慈善事业，在自愿的原则下实现社会财富的"第三次分配"。这个我也讲过多次了，社会第一次分配就是根据市场需求为主，注重效率。第二次分配是以政府为主导，特别是要注重公平，特别是保障弱势群体的利益，政府通过税收的钱进行分配。第三次分配就是先富起来的人在自愿的原则下，帮助弱势群体改善他们的医疗生活教育等方面的条件。

"公平"是指要按照公共服务均等化的要求，注意代内公平和代际公平，努力实现社会保障资源在城乡居民、不同社会群体、不同地区、不同行业之间的合理分配。在考虑到物价、个人收入、单位内部福利等方面的差别之后，每个公民所享受的社会保障水平应当实际上是平等的。像企业的退休职工差的很多，有一个人是大学毕业，他是在企业工作，他的夫人是从农村到城市、到政府当机关办事员，最后退休的时候他拿的退休金没有他夫人多，感到不公平，同样的大学毕业，为什么从企业退休拿的工资只有人家的一半？这个问题我们也多次向中央反映，这个问题也要逐步解决，但是这个差距还存在，我们还要努力消除。所以为此要促进社会保障投入向农村倾斜，向社会保障事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。此外，还要根据我国人口及就业增长的预测，不断充实社会保障基金，尽量避免因人口老龄化等因素而降低下一代职工所实际享受的保障水平，或者是增加它的社会保障负担。这个就是代际公平的问题，这个问题在西方已经出现了，就是说由于人口老龄化，那么这一代人的钱是供给上一代的，但是这一代人退休的时候，他是不是能够享受到同样的保障，这个就成了问题。所以只有两个办法，一个办法就是降低保障水平，一个办法就是增加社会收费。但是这两个办法都有缺陷，降低保障水平大家都有意见。增加社保收费，就等于增加现在缴费的负担，那大家也有意见。所以在这个问题上政府要重视社保基金，就是为了保障代际公平，所以这两个公平是很重要的。

"有效"是指政策制定、制度设计、经办管理、基金监督都要科学有效，真正达到保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求。所提出的政策措施要符合我国的国情，与经济转轨、社会转型相适应。这个是我讲的第二个问题。

我讲的第三个问题就是充分发挥专家学者在构建社会保障体系中的作用。在我国近30年的改革历程中，专家学者们发挥了重要的作用，在构建中国特色的社会保障体系时，更需要专家学者的积极参与，我认为，专家学者应当在以下四个方面充分发挥作用：

一是探讨理论基础。要建立中国特色的社会保障体系，就必须探讨能指导实践的社会保障理论。我们要以科学发展观为指导，充分吸收国外有关社会保障的理论研究成果，国外这方面研究很多，包括多层次保障体系等等，另外就是关于测算社保基金的需求等等。并且结合我国传统文化中关于社会保障的理念，我国传统文化中这方面的理念有很多，比如说老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼。在实践中不断总结经验，逐渐形成符合我国国情的社会保障理论。

二是评介国外经验。"他山之石，可以攻玉"。我们要深入研究国外在市场经济发展的过程中，在社会保障方面积累的经验和教训，并对其进行认真的分析，提出切实可行的建议。在这两点上专家学者有他特殊的优势，因为专家学者比政府官员在理论功底上要深厚一些，接触教育方面的机会要更多一些，外语、阅读文献的能力也更强一些，研究问题的时间也更充裕一些，因为政府官员一天到晚很忙，所以专家学者在这两个方面是非常重要的。

三是完善政策框架。有关政府部门所制定的政策多半是在实践及思考的基础上形成的，因此基本上是正确的。但由于部门分工和视野上的限制，疏漏及缺失之处在所难免。我们社会保障涉及的部门很多，今天上午有八个部委，低保是在民政部，新农合是在卫生部，在这个方面存在部门的限制。所以我们应在深入调查研究的基础上，提出完善政策框架的建议，帮助有关政府部门来弥补缺失。

四是分析实施难点。建立覆盖城乡的社会保障体系是一项艰巨的任务，在实施过程中必然会遇到许多困难。比如说如何加强社保基金的征缴，现在来看逐步在加强，但是还不能令人满意，所以我就提出要把社保基金变成社会保障事业。还有一个是怎么实现基金随职工的合理转移，如果在北京缴的基金，比如说回到河南去了，不能够随他走，他就没有积极性了。怎么确保社会保障基金的安全增值、怎么样真正做实个人账户、另外怎么样建立决策、经办和监管一体化的现代化管理体系、妥善解决老职工社保的"转制成本"，或者是改革成本等等。像买断工龄，有的地方给8000，有的地方给2万，但是有的地方给10万也不满足，所以怎么真正解决好，才能转制成功，怎么样让老职工安度晚年，我认为这个是我们社会稳定的根本基础。刚才我提的全面系统、适度、公平有效，是指到2020年的目标，不是一蹴而就，我们需要不断的研究解决问题，不断的推向前进。不要以为我今天在这儿讲，马上就要推动，这个是不可能的，但是我们要这样去做。

专家学者应当坚持实事求是的科学态度，尊重领导而不迎合领导，领导的意见是很重要的，我们要尊重，但是领导如果考虑的不周的地方，我们应该弥补，我曾经讲过专家学者自己要有一个宽广的胸怀，不要以为自己的意见领导没有采纳就灰心丧气，实际上完全不听专家意见的领导是独裁的领导，但是完全都听专家的领导是无能的领导。对不对？所以领导他本身要有他的判断和选择，而且专家学者要从理想的情况谈问题，领导是要考虑现实的问题。所以我们要尊重领导的意见，但是如果你认为你的意见正确了，或者是领导的某个意见不完全正确，你就应该提出来。一次没有接受你可以再提，你也可以反思，我这个意见是不是不全面，我把它更完善再提出，只有这样我觉得才是实事求是。

另外就是承认现实而不迁就现实，我们很多人的研究就觉得非常的困难，现实很多问题就是国家财力不够等等都非常的困难，这个现实我们要承认，但是我们不能迁就，我们还要努力的去工作，改变这个现实。你不改变这个现实你就没有办法前进，所以我这两句话供大家参考。真正做到"慷慨陈词，岂能皆如人意；鞠躬尽瘁，但求无愧我心"，作为专家学者应该有这样一种为社会责任和历史的使命。切忌夸大其词，哗众取宠，我认为也不应一味地批评或指责政府部门的工作，而是应该为人民的利益提出切实可行的建议。我是觉得批评是容易的，骂人也是容易的，但是真正的解决问题，提出切实可行的建议是很不容易的。当然老百姓有意见批评政府或者是甚至一些过激的说法，这个可以理解，但是作为专家学者，我认为如果是只停留在这个水平上，我认为起码就不大符合专家学者荣誉的称号。我们是应该研究问题的，我们在研究问题里面去提出建议，推进我们社会保障工作。应该说现代社会保障工作有很多不尽如人意的地方，有些地方是出现腐败现象等等的问题。所以我们确实是要不断的努力，去加强工作，更需要我们提出切实可行的建议。

在研究方法上，我们要坚持辩证的、系统科学的方法。在明确了目标模式以后，我们就可以进行总体设计和规划，因为2020年我们要这样，那么我从现在2007年到2020年应该怎么做，从几个方面怎么做，我们都可以规划，把系统分为若干子系统，分别进行深入研究，并注意它们之间的相互影响与连接。这样做是非常重要的，尽管社会保障现在是由不同的部门在管，但是这些子系统之间它是相互影响的，比如说低保的水平，在一定程度上就影响到你就业，你低保水平高了，有的人可能就不就业了。另外隐形就业的问题在一定问题上也可以形成，所以要注意这几方面的相互联系和影响。然后我们就可以将所提出的战略措施综合平衡，制定出实施的顺序及步骤，供有关政府部门参考。政府有关部门可以制定成计划，就可以去实施。

我认为，改革的核心是制度创新。我在中央电视台专门讲过创新三大类型：制度创新、管理创新和技术创新。制度创新是根本性的，什么是改革？改革的核心就是创新制度。面对建立覆盖城乡居民的社会保障体系这一艰巨的历史的任务，我们要集中各方面力量和智慧，在深入研究的基础上形成共识，对我国社会保障的制度建设提出建议，促进我国的社会保障事业进入一个新的发展阶段，为解决这一时代性的重大课题作出我们大家应有的贡献。我今天就讲到这里，不当之处请同志们批评指正。谢谢大家！