社保内外，惟余莽莽？

社保：定了个大框架

社会的发展，需要两个方面的力量，一是动力，就是大家有积极性，二是稳定性，社会不能剧烈震荡，得有控制力。我们的社会保障制度，就是化解人们在社会经济生活中遭遇的各类风险，起到一个方向盘的控制性和稳定性作用。动力机制、稳定机制并存，社会才得以良性发展。如果社会不稳定，罢工、怠工等对企业的影响也是不可低估的。社会保障是一个安全网，就是能够防范和化解人生当中遭遇的一些风险，通常讲的养老、疾病、失业、伤残、生育、住房等各种风险，就是通过社会保障这张安全网来化解的。

当前的社会保障制度，应当说基本框架逐步在形成和完善。所谓基本的框架，一个是社会保险，包括五大保险（养老、医疗、工伤、失业及生育）制度，各个地区基本都在建立；一个是社会救助，包括城乡低保、五保制度，还有各种贫困救助、临时救助、教育援助、住房援助等制度，也在逐步建立；还有一个是社会福利，九年义务教育、老年公寓、老年服务、儿童福利院、残疾福利院以及交通等公共福利。比如说北京的公共交通就是一种福利，政府在这方面有较大的投入。

从世界范围内来看，目前的社会保障制度从基金来源，大概分三种类型：一种是福利型，以国家和单位缴费为主，发达国家多半属于这种类型；一种是保险型，由国家、单位、个人三方共担，就是国家给予一定的资金支持（补贴、税收优惠），用人单位、职工都要缴费；第三种是储蓄型，由雇主和雇员缴费，比如如养老保险，为参加养老保险的雇员建立一个个人帐户。

由于我们国家毕竟是发展中国家，财力还不是很雄厚，人口也众多，老龄化也严重，所以动员多方面的资金渠道自有其必要性，保险型的道路更加符合我们的实际。这样的政策下，企业和个人支出当然相应要增加，但是总体来看，养老、医疗、失业等个人承担的费用，比例还是较小。

附录：社保会保障六十年

1949年新中国成立后，当时半封建半殖民地、官僚资本、民族资本多种经济形式并存，可以说百废待兴，人心思定。在中国共产党的领导下，要建立建立社会主义公有制经济，要体现社会主义国有经济、集体经济的优越性和体现人民当家作主，很重要的一点就是要解除劳动者的后顾之忧，所谓“老有所养、病有所医、居有其所、学有所教”，这是最基本的。从这个角度出发，我国在建国之初就着手建立了全国性的社会保障制度。

1951年政务院颁布了《劳动保险暂行条例》，为50人以上规模的企业的职工提供养老、医疗、生育、工伤等方面的保障。当时初步建立了四个险种（养老、医疗、生育、工伤），因属于全民就业，所以没有失业保险，缴费是工资总额的3%，由工会统筹管理。这项制度在一五期间，尤其是在150多个工业基地建设过程中，极大地调动了广大工人的积极性。

20世纪60年代中期以来，随着社会的发展以及其它多种因素的影响，社会保险逐步被淡化，开始实施单位保险，个人退休由单位发养老金，看病医药费由单位报销，由最初的社会保险渐变为单位保险。由于各个单位的经营情况和经费来源情况不同，尤其是国有企业退休人员过多，养老金的发放、医保报销等都开始出现问题。

也就是在20世纪80年代初期，为了解决单位保障遇到的难题，养老保险和医疗保险开始逐步试点社会统筹，通过单位和个人缴费共担风险。制度框架的建立应当追溯到国务院1997年26号文件（《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》）和1998年44号文件（《关于企业职工基本医疗保险制度的决定》），也即养老保险和医疗保险实行职工和用人单位共同缴费。

从20世纪90年代末到现在十几年间，又进行了一系列完善：1994年原劳动部发布了《企业职工生育保险试行办法》，1999年国务院259号令发布《失业保险条例》，此前（大约是1984年）推行的是《国有企业职工待业暂行办法》。2003年国务院发布了375号令《工伤保险条例》。

尤其是十六大、十七大以来，社会保障领域又进行了大刀阔斧的改革和完善，改革从侧重城市开始关注农村，统筹城乡，同步发展，2003年开始逐步建立了新型农村合作医疗制度，统计数据显示目前的覆盖面在90%以上，2009年9月1日发布了《关于新型农村社会养老保险试行办法的通知》，农村社会养老保险开始稳步推进。

除了社会保险制度，社会保障还包括社会救助，建国之初就建立了农村“五保”制度，1997年和2003年，国务院相继发布了《城市居民最低生活保障条例》和《关于农村建立最低生活保障办法》等，使最低生活保障制度和贫困救助制度进一步完善。

这个历程当然很细节，概括而言，社会保障改革是从养老保险推向工伤、生育、医疗、贫困救助、社会服务等领域，并由城市扩展到农村。其核心是重新构建国家、企业、个人和社会的关系，逐渐建立社会主导的新模式，让这个制度参与的主体更广泛，保证它运行起来更安全稳定。

法定社保契合按劳取酬

社会保障是一个系统工程，还有许多问题需进一步解决，包括一些制度的具体化、法制化，增强其科学性、操作性；管理体制、机制要改革，必须有考核、监督，以保证执行好制度，提高服务质量、办事能力，这个任务实际上更加艰巨和复杂，受影响因素更多。诸如地区发展很不平衡，各地情况千差万别，因此，制度的推行差别很大。加之上有政策下有对策，执行造成的差异也存在。社会保险实行属地管理，不同统筹地区的社会保险基金自求平衡。就养老保险和医疗保险来看，全国有上千个统筹地区，有的以市、省、县为统筹单位。所谓统筹地区是指作为社会保险基金收支的一个行政单位。比如北京作为一个统筹地区，所有的养老、医疗基金等都交到北京市的财政专户，北京市需要基金的时候也从该专户划拨。

这也使养老保险具有地域差异性的特点，比如费率高低、参保人员年龄结构等，就存在着南北差异。如养老保险，因为规定不同，各地的费率、缴费基数等就不同，有的地区以工资总额作为缴费基数，有的地区以平均工资作为缴费基数，有的地区费率是28%，有的地区低于28%，凡高于28%的地区必须经国务院备案。缴费工资基数每年调整，通常以上年职工平均工资作为缴费基数，缴费基数确定后保持一年不变。在参保人群构成上，由于靠南方的企业参保者比较年轻化，总体费率偏低，广州、深圳一带一般是百分之十几。而东北老工业基地、北京、上海，人口老龄化严重，费率就偏高一点，这是第一个大致特点。

第二个特点，应当说大中型的企业一般制度执行相对规范，但小企业，尤其是规模很小的企业，执行力就要差一些（根据资料介绍，全国有1000多万家企业，其中小企业，比如员工10人以下的企业，占到95%以上）。

客观原因之一，是小企业本身就在变动之中，存活的周期很不稳定，内部人员变动可能也比较频繁，内部管理和外部监管都有其实际难度，但大中型企业相对成熟稳定，无论内部执行、外部监管，都要比较好办一些。

而从企业主体来看，大的、比较知名的企业，发展到一定的阶段后有了相应的需要，自身对社会保险的认识有一定的高度。一是遵纪守法问题，避免因此带来法律风险，另一个是作为一项福利，用以调动员工的积极性以及吸引优秀人才。有些企业的考虑可能并不那么长远，或单纯视其为一项成本支出，希望尽可能规避或少缴，甚至采取抵制的做法。

具体到各个险种，有的险种（如基本医疗保险）相对容易得到企业及员工的支持，但员工以年轻人居多的企业，可能并不希望为员工办理养老保险；对于工伤事故出现几率很小的企业或岗位，也可能不愿意普遍缴纳工伤保险。

但是，对于一个企业来讲，衡量的指标中，最基本的应该是遵守法律，然后是要有一定的社会责任，兼顾员工和社会的利益，而不只是赚钱越多越好。按照这个标准，社保作为一项法定福利，所谓老有所养、病有所医、住有所居，应该得到严格执行。

从人力资源管理的角度来看，管好人是部门的关键职责，要实现好的管理，首先是要保证劳动者按劳取酬，这个酬劳包括工资和福利。如果连法定的福利都不能纳入，谈什么按劳取酬，又哪里可以称得上是好的管理？这两个定位之外，还有凝聚人心、增强企业竞争优势、建立企业文化、塑造企业形象以及承担企业社会责任等方面的作用。

社保“难点” 与企业“风险”：井水不犯河水

社保制度需要更加完善，实际的社保改革也在进行，但是也面临各种困难，比如社保地区转移、社保基金风险等，已经直接影响到了劳动者的生活。

以社保转移接续问题为例，目前的退休制度规定要连续缴费15年后才能领取养老保险金，一个人如果在不同地区分别缴费，但在各地缴费年限都达不到15年，即便符合退休年龄，同样不能按月领取养老保险金。采取退还养老金的做法，即将养老金个人帐户部分退还，企业缴纳部分不予退还，结果是按照28%缴费，退回的却只有8%，2/3都留在工作地。所以，转移接续已经确实直接影响到了劳动者的退休待遇。

如果要切实解决这个问题也不难。大前提是国家政策明确规定社会保险关系，包括养老、医疗、失业等都可跨地区自由流动，并且权益要累积。在具体落实过程中，针对各地区之间因利益分配矛盾，可有两个办法，一是钱随人走，让基金的流动和人才的流动一起；一是权益分段支付，假如一个人工作过五个地区，缴费满15年，那么等到退休，养老金可以分段计算，由最后工作地转交/支付。

现在有地方已经试点办理社会保障卡，即将持卡人的信息都记录卡中，卡随人走，权益随卡走。据我了解，社会保障卡在全国已经发了大概有五六千万人，相比全国参保的1.5？。6亿人，占比约1/3.应该说，要落实一卡通，技术上并不是问题，目前各地区一卡通不兼容，是由于利益分配不兼容，各地制自己的卡、卖自己的卡。概括来讲，“一卡通：就是要做到制度统一、技术统一、数据统一和利益统一。

其实，这些问题说到底都是钱的问题，包括资金的来源、管理、使用。解决这个问题的前提是思想和利益要统一，需要中央财政或公共财政加大投入，建立起统一的社会保障信息系统（金保工程）。好比修路，先将路建起来，各地道路贯通才能实现规模效应。另外，不妨建立一个专门的机构，如社会保障银行，分省设立，把所有的钱都存在社会保障银行户头上，监管者负责监管其使用，可以买国债、存款、贷款等，进行规模运作以保值、增值。但这是一个长远的事情，关键还是要完善组织和健全机制。

作为具体的企业来讲，如何抵御这个不完善过程中的风险呢？首先，我觉得没有必要过分担忧目前社保制度的风险，因为毕竟是国家政策，是政府倡导和待遇托底的，万一资金出现缺口，比如说养老金不够发，财政也会将其列入当期预算，确保养老金的发放，其他待遇也应如此，这是涉及国家信用的问题。其次，企业要考虑的风险问题，应该是如果不遵守国家规定，可能面临查处、上信用黑名单等的风险。

向外看，岂止两个空白？

就目前的实际来看，我们国家的社会保险还属于保险型，根据我的体会，如果说借鉴国外，我印象比较深的有两点，第一点是保障待遇要和家庭因素挂钩，第二个是病假工资方面的空白问题。

和家庭因素相关这一点，我参考了国外不少国家的社保情况，德国、瑞典、美国、英国、加拿大等国家，实行的社保待遇往往和家庭状况有关。比如养老金，中国养老金只是和缴纳养老保险的个人挂钩，其他国家也有这样做的，但是在德国这些国家的做法是：缴纳养老保险的个人，如果配偶没有养老金，发放机构会考虑适当多发一点，但是我们没有这个考虑。再比如发放失业保险金，有两个孩子上学的家庭，和没有孩子的家庭，在父母失业情况相同的情况下，享受的待遇是不一样的。

所以，国外这样的做法，充分考虑到了差异性，是一种真正的社保福利，给予需要保障的群体实际需要的基本保障。这是我们在实施过程中需要借鉴和完善的，不仅要学习国外的具体措施和制度，重要的是还要将其中的精神贯彻下来。

第二个是病假工资问题。我们知道，工伤发生之后有医疗费、误工费等补偿，但是一旦个体生病之后，国内大多数企业的规定是，工资减半甚至是全额扣除，所以生病的员工不仅拿不到钱还得花钱看病，可以看出这其中的风险都由个人来承担，社会保障制度是空白的。尽管在《劳动保险条例》中对病假工资有规定，但似乎这些规定过于陈旧。也有文件规定，如病假工资不低于最低工资的80%等，这个规定是不是太少了呢？如果按原工资发，发多长时间合适？资金来源于医疗保险还是地方津贴，或者类似误工费、残疾人津贴等？这些问题需要尽快通过立法加以解决。

这是和国际比较后，发现我们目前有这样两大问题是空白，甚至是断链。对此，相关人士的关注度也是最高的。当然，不止于此，限于时间在此不做赘述，但无论是从内部来看，还是和国外对比，我们的社保政策和执行，都有很多细节上的问题需要补充改善。整个社会保障网还有链条接不上，我们完善和改进的地方还很多、很具体。

结 语

未来的社会保险，我想应该覆盖城乡、人人享有、适度保障，多层次、可持续、求提升。从层次来讲，包括五大险种在内的社保是法定的保险，而企业年金等补充保险，多半是企业自愿参加，有能力的企业自愿给员工办理的补充福利。至于商业性的如商业人寿保险或意外重大疾病保险等，适合于另外的需求层次。所以，基本保险之外的险种，也是应不同需求层次产生的。社保最关键的是它的可持续性，不仅保障当代还要保障未来，每一代都应该享有保障。求提升就是随着经济、社会发展和人类生活水平提高，保障待遇必须不断提高。

这是从国家的角度而言，但是这个大的环境建设好了，企业和企业中的成员，自然也就拥有了良好的保障，工作和生活减少了后顾之忧，稳定性、积极性、创造性的发挥也便减少了阻碍，可以达成良性循环。所以，从这个意义上说，地方、国家、企业以及个人，最终目标其实是一致的。而短视的企业，不仅仅只是给一个企业或其员工造成不好影响，整个社会事实也是深受其害。

褚福灵  中央财经大学保险学院教授，社会保障系主任，社会保障研究中心主任。