养老保险改革：30年后才能论成败

随着年关将近，各省市正掀起一股民工退保的高潮。据推断，2亿非正规就业人群一半游离于城市养老保险之外，而农村养老保险改革也并不成功，这使得中国整个养老保险体系在其覆盖面上大打折扣。面对诸多问题和争议，劳动和社会保障部有关高层称，中国养老保险体制的现有模式不会改变，因为——

养老保险改革不符合农村现状

“现在说中国的整个养老保险体制改革是否失败还为时过早，一时还很难做出评价。但在农村这一块，养老保险体制改革基本上被证明是失败了。”对于“养老体制改革失败与否”这一命题，中国人民大学社会养老保险问题专家杨立雄这样告诉记者。

据其介绍，1990年民政部开始在部分农村地区进行“农村社会养老保险制度”试点，并于两年后向全国推广。“高峰时全国大约有8000多万农村人口入保，但这一数字从1998年开始下滑，目前只有5000多万人，而在四川、湖南等省市，这一改革已基本处于停止状态。”

由于这一改革在农村的失败，15年后的今天，占中国人口60％的农民绝大多数都没有加入社会养老体系之内，其老年生活主要依靠土地和子女。

对于改革失败的制度原因，杨分析认为，尽管按照当时的政策，农村养老保险采取以个人缴费为主、国家政策支持、集体适当资助和建立个人账户的办法，但在实际操作过程中，“缴费的主体是农民，（农民）没有得到政府和集体经济组织的支持。”而“农民收入低，不足以缴纳这一费用。更重要的是，医疗、教育的支出抑制了农民参加养老保险，这两项费用是农村家庭收入的几倍。我们曾经做过一个调查，大部分农民不认为养老是其迫切需求，他们优先考虑的是生存问题”。

对于农村养老保险制度改革失败之因，另一不具名的专家言辞犀利：“一个严重弊端是管理体制混乱，部门分工不明确，缺乏统一的设计和协调。造成多头分散管理，互相争执扯皮，机构重叠，业务交叉。” “现行农村养老保险制度模式其实是以社会保险的方式来做人寿保险，实施操作中地方行政部门各行其是。社会保险凭借着政府权力与人寿保险在农村争夺市场，这个基本方向值得考虑。”    “覆盖面窄是中国社会养老体系首先必须面对的难题。”北京大学社会学系夏学銮教授称。但是，涉及全国60％人口的农村养老保险体制改革归于失败，即使其他层面的改革被证明确实有效，也很难说整个养老保险体制改革是成功的。

那么，在学术界和政府层面，是否已有挽救这一失败的良方呢？“目前学术界和政府方面还没有一个具体的解决方法。”杨立雄说，“不过，农村养老保险问题不是中国养老保险体系迫切需要解决的重点问题，因为中国人的传统观念决定了农村儿女养老送终的相对稳定模式，而重点问题在城市养老保险这一块。”

那么，城市养老保险体系又是何种情形呢？

一亿“游击队”游离于制度之外

在学术界，中国城市养老保险体系的涵盖对象被分为两大部分：非正规和正规就业人群。    那么，什么样的人才属于城市非正规就业人群？北京大学人口研究所刘贵平的定义是：非正规就业人群不仅包括近年来的企业下岗职工，还包括在城市的农民工、个体户、私营企业主以及自由职业者。

说白了，所谓非正规就业人群就是劳动力市场上的“游击队”。据介绍，在这支人数高达2亿的“游击队”中，有一半游离于养老保险制度之外。也就是说，中国整个养老保险体系在其覆盖面上再次打了折扣。

是什么原因造成城市养老保险体系在这一环节出现“盲区”？“这些人要么是老板没有为他们缴纳部分养老保险金，要么是没有老板为其办理养老保险事宜，这就使得他们不仅失去了雇主缴纳所带来的那一部分经济利益，而且还必须自行承担制度风险，因此导致这部分人群在可能的情况下宁可选择个人储蓄和人寿保险，也不愿选择社会养老保险。”

此外，北京大学人口研究所刘贵平认为,造成这一结果的制度原因是中国的养老保险体系成本昂贵并造成了劳动力市场的扭曲。“企业应缴的养老保险缴费率高达薪金的20％，而雇员本人还需再缴纳8％。再加上医疗保险、失业保险等其他缴费，企业和员工的全部缴费高达薪金的40％多，在有些地区，实际缴费率甚至更高。这一缴费水平高于很多发展中国家以及瑞典、美国等发达国家。雇员与雇主的支出都太大了。”

为1.2亿进城农民工办理社会养老保险，确实是中国城市养老保险体系的一大亮点，但随着年关将近，又一波农民工退保高潮让一些省市的劳动和社会保障部门感到尴尬。    据了解，率先在全国推广农民工保险的广东省频现退保高峰，退保率竟高达95％以上。

仅深圳市每年退保的人数就高达12万以上，该市甚至还出现过一天600多名农民工排队退保的“热闹”场面。

是农民工不领政府的情，还是和政府开玩笑？非也！按照现行养老保险制度，城市农民工每月上缴的养老金占到工资的8％，而且需要连续缴纳15年才能受益。

“每个城市的工资标准不一样，但养老保险缴费的标准却一竿子打下来：8％，很大程度上超出了农民工的承受能力。而且一缴就是15年，还存在难转移的问题。这对于在一个地方的平均工作周期仅为2至3年的农民工来说，简直就是制度在和他们开玩笑。”中央党校一位教授说，“所以，对这些人来说，把钱拿在手里更妥当。”[NextPage]    保险“悬”在问题之中    对于城市正规就业人群来说，基本上不存在“8％”的缴付压力和15年年限的制约，但是，他们的养老保险问题也有点“悬”。

“养老保险制度提供给投保者的养老待遇过低。” 据中国人民大学社会养老保险问题专家杨立雄介绍，“根据我们的调查，国有企业老职工退休后所能拿到的养老金平均只有三四百元，有些甚至不能保证基本的生活。而一般职工也只能拿到退休前工资的60％，对于机关、事业单位的退休人员来说，差距则更大。这种状况已经成为一个全国性问题。”

另外，在现行制度下，“民政部负责农村养老保险，劳动部负责城镇职工养老保险，人事部负责事业单位养老保险，还有几个行业自己组织养老保险。这种状况从长远看弊端很多，最明显的缺点是影响劳动力自由流动。”这是北京大学人口研究所刘贵平的说法。

这对已入保的城市正规就业人群来说，意味着什么呢？道理很简单，因为有多个“婆婆”参与管理，自然每家都有各自的“家规”，这些人群在考虑跳槽的时候就不得不顾及养老保险的连续性问题，也就是说，自己的一生可能不得不因养老保险问题和单位一辈子“捆绑”在一起。

如果说这些问题尚能克服，但另一个关于养老金风险的问题却让这些入保者不得不忧心。据专家透露，已入保的职工每个月都在为自己的养老保险账户“充钱”，但自己的账户却是空的。因为这笔从在岗“年轻人”手中收来钱都被用来支付给当年已退休的“老年人”了。

而这种“空账”状况并没有得到缓解。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚为此发出警示：“中国养老体系面临严峻考验，未来养老金缺口高达9.15万亿元。”  不过，即便最终由国家来填补这一近10万亿元的养老金缺口，付出超过一年国内生产总值的改革成本是不是过于巨大？现行养老保险制度，有没有转换模式的可能？

“搁置争议，现有模式不会改变”

据专家介绍，我国目前的养老体系模式是从1995年开始由原来的“现收现付”转换为现在的“部分积累”模式的，至今已届十个年头。

这到底是一种什么模式？“把当年从没退休的人手里收上来的钱给已经退休的人发养老金就是现收现付，也就是‘拆东墙补西墙’。部分积累就是适当提高国家、企业和个人的缴费标准，以便滚雪球似的慢慢积累一部分基金，以适应人口结构变动的需要。”

根据专家的解释，对社会公众来说，部分积累制确实是一个不错的选择。但北京大学社会学系教授夏学銮则毫不客气地称，由于目前养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，我国的养老保障体系实质上仍然是“拆东墙补西墙”的现收现付模式。

在农村，我国养老保险体制已处于停滞状态，甚至学术界已经得出其在农村失败的结论。而在城市，2亿“游击队”有一半游离于该制度之外，加上占全国人口总数2/3的农村人口，这一制度的覆盖范围已经小得可怜，此外，城市养老保险体系也存在众多问题。

这一现状会导致整个养老保险体制改革的成败吗？对此，世界银行与国家社会和劳动保障部以及一些中国学者的看法并不完全一致。

按照世界银行的说法，如果中国养老金制度的覆盖面不能扩大、金融改革和资本市场的发展不能给社会保障储备金提供适当的收益率，社会保障制度改革将归于失败。

对于世界银行的看法，杨立雄称：“世界银行的建议包含了一些自由主义思想，他们以前也提出过一些建议，但我们研究后认为并不完全适合中国国情。”

那么，面临当前的改革困局，现有养老体系模式要不要改变？这是一个争议颇多的问题。据杨立雄透露，国家劳动和社会保障部某一副部长曾在一个未公开的研讨会上表态称：所有的争议都要搁置，现行的模式至少要运行三四十年才能看出效果，只有到那时被证明是失败了，才谈得上改变的问题。

据称，这一模式之所以不会改变的原因，除了需要有一个周期性的实践过程外，还有一个巨大的转换成本问题。“10年前我国养老体系转换为现在的部分积累模式后，国家付出了几万亿元甚至几十万亿元的改革成本，如果再次转换模式，同样要付出沉重的代价。”

至少30年后才能看出改革效果，而如果到那时这一模式被证明是失败的模式，谁将为此负责？“最终的责任人是国家！”杨立雄说。

背景 年关将至养老险退保上升

“养老保险体制改革在农村被证明并不成功！”11月7日，中国人民大学社会养老保险问题专家接受记者采访时称。

或许是一种巧合，近日，涉及养老保险的另一问题在另一层面佐证了学术界这一观点：据各地劳动和社会保障部门的反映，随着年关接近，各省市正掀起一股民工退保高潮。据称，广东退保率高达95％以上，浙江农民工退保也达数万之众。

与此同时，世界银行建言中国加快完善养老体制改革的步伐，其报告声称，10多年后，中国的人口将快速地老龄化。而未来50年，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

中国养老保险体制存在的问题和相关争议非自今日始。据中国人民大学专家透露，劳动和社会保障部某高层人士曾在一个非公开的学术研讨会上表态，所有争议都要暂时搁置，中国现行社会养老保险模式不会改变，是否失败要30年到40年后才有定论。

“未富先老”的中国，将如何破解“养老”这一命题？