做大社保基金事关养老制度改革成败
武汉大学社会保障研究中心刘昌平
从本质上看,全国社保基金的定位就是社会保障制度的长期战略储备基金,目标也就是为了防范未来社会保障基金出现偿付能力危机时的风险。因此,在预期养老保险制度财务危机的情况下,做大全国社保基金事关我国养老保险制度改革成败。本文研究提出了"划资偿债"的思路与可行方式,以及股权资产和债权资产的划转办法和管理办法。
最近,全国社会保障基金理事会项怀诚理事长援引今年5月份世界银行有关中国养老金的研究报告数据,"警示养老金缺口,未来缺口高达9.15万亿元"。世界银行的这份研究报告指出,在一定假设条件下,按照现行制度模式,2001年到2075年期间,我国基本养老保险制度的收支缺口将高达9.15万亿元,相当于2001年GDP的95%。事实上,养老保险制度产生巨额收支缺口的罪魁祸首应归因于高达13.56万亿元的养老保险隐性债务 (implicit pension debt,IPD)。因此,项怀诚理事长称,发展壮大社保基金,以备不时和长远之需,有利于防御和化解风险。
转制成本是养老保险制度变迁必须支付的代价
制度之所以是稀缺的,是因为制度的供给是受到约束的,几乎任何能够带来预期收益的制度变迁都需要成本,养老保险制度的改革与变迁也不例外。20世纪70年代以来的世界性养老金制度革命使人们看到了,从现收现付制(pay-as-you-go)养老保险制度向基金积累制(fully funded)养老保险制度转轨可以充分发挥养老保险制度的效率功能,应对人口老龄化的冲击。但是,这种制度变迁存在的一个重要问题是测算转轨的成本------隐性养老保险债务和转制成本,以及如何为转轨而筹资。
隐性养老保险债务是采取受益基准制原则(DB)的现收现付制养老保险制度向制度覆盖职工作出的养老保险受益承诺。当一个现收现付制公共养老保险制度创立时,政府利用在职职工的强制性供款向当前的退休者支付养老保险受益,并向在职职工承诺在未来也以既定标准向其支付养老保险受益。既然现收现付制养老保险制度没有将当前职工的供款支付未来的养老保险受益,而是使用其向当前的退休者支付受益,那么成熟的公共养老金制度具有典型的现收现付制特征,承诺在未来支付养老保险受益的当前供款就成为了政府的借入债务。
转制成本则是从现收现付制养老保险制度向基金积累制养老保险制度转轨后隐性养老保险债务显性化的成本。两者之间的主要区别表现在两个方面:
其一,如果养老保险制度改革是从现收现付制向一个完全基金积累制转轨,那么不考虑其他因素,现收现付制养老保险制度的隐性债务就全部显性化为转制成本,如智利的私人养老金制度改革。如果养老保险制度改革是从现收现付制向一个部分积累制转轨,那么不考虑其他因素,只有转轨为基金积累制的那部分现收现付制养老保险制度的隐性债务会显性化为转制成本。比如从现收现付制向一个现收现付制和基金积累制各占一半的混合制度转轨时,养老保险制度改革的转制成本也仅为隐性债务的一半。我国"统账"结合的基本养老保险制度也是从单一的现收现付制向部分积累制转轨。
其二,由于现收现付制养老保险制度的隐性债务是依据制度的受益计算公式测算而得,这个受益计算公式涉及到诸多变量,而有些变量是可控的,因此,只要改变受益计算公式的参数,将会改变隐性债务的规模,也就可以在计算转轨的成本时减少或增加转制成本。隐性养老保险债务的可控性的程度,依赖于政府减少养老保险受益的能力、公众对其受益"资格"的了解程度、受益计算公式的复杂程度、人口平均年龄等因素。
维博恩(H.A.A. Verbon)在1988年曾证明,一旦选择了现收现付制,就不可能在不伤害到某代人利益的情况下退出；相对于初始状态而言,从现收现付制向基金积累制的转轨肯定要产生额外的成本。1989年布雷耶尔 (Friedrich Breyer)扩展维博恩的结论也认为,当用基金积累制代替现收现付制时,要想在不使至少一代人的福利变得更坏的情况下就能补偿转轨中的第一代人的福利损失,一般来说是不可能的。因此,从现收现付制向基金积累制养老保险制度转轨产生的转制成本是养老保险制度变迁必须支付的代价,这种成本既不应该通过制度内筹资措施解决,更不可能由在职职工来承担,必须通过分离制度转轨成本,采取制度外措施加以解决。
不规范的现行制度设计正在不断放大养老保险转制成本
养老保险制度是社会保障最重要的制度,是国有企业改革的重要配套措施,也是经济社会发展的重要支柱之一。改革开放以后的10多年,国有企业逐步向现代企业制度过渡,企业保障转向社会保障。1997年,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)正式将基本养老保险制度统一为社会统筹与个人账户相结合的部分积累制,确定了统一的缴费率和替代率,划清了"老人"(养老保险制度改革之前已经退休的职工)、"中人" (养老保险制度改革前参加工作的职工)和"新人"(养老保险制度改革后参加工作的职工)的界限,初步界定了转制成本的计算范围与规模。
但是,由于我国现行养老保险制度设计方面存在的问题和实际运行机制不够完善,导致作为历史欠债的养老保险转制成本被逐年放大,养老保险基金缺口和个人账户"空账"规模持续增加。其主要原因在于:
一是个人账户养老基金无本计高息。由于国发[1997]26号文件只是将个人账户作为一个计发方法,个人账户不是实际账户,而是一个"名义账户"；由于财务上实行基金混账管理的办法,允许统、账基金相互调剂使用,以基础养老金代替基本养老金,基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标,其实质仍然是现收现付制。1997年以来,各地没有做实个人账户,无法割断统、账基金之间的联结,锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要,大量动用"中人"和"新人 "积累的个人账户养老基金,过去6年,个人账户"空账"规模累计已超过6000多亿元。而恰恰相反的是,个人账户基金没能形成资本、实施投资运营且高额计息,持续扩大了统筹基金的现实债务,增加了政府的养老保险债务规模。
二是大量"中人"提前退休。特殊工种提前退休,是计划经济时期政府对从事损害身体健康岗位工作的职工实行的一种事后补偿政策。这一政策对于促进国民经济发展和保护职工身体健康起到了积极作用。但在当前严格控制破产和因病提前退休并减发待遇的情况下,通过特殊工种的"通道"提前退休,却成了不少企业享受政策优惠的"独木桥"。对于职工而言,在一些地方鼓励劳动者通过提前退休的方式缓解企业富余人员分流重要政策手段的支持下,选择提前退休进入领取养老保险金的队伍,自然是较好的出路。对于一些地方和企业而言,企业破产,职工安置是一个最为困难的问题。特别是一些地处深山、职工再就业困难的企业,破产后职工很难实现再就业,使提前退休成了"关门走人"的最稳妥办法。因此,在我国法定退休年龄本来偏低的背景下,由于各种因素的共同作用,普遍化的提前退休日益加剧,当前提前退休人员占到当年退休人数的20%左右,已经成为经济生活中引人关注的重要问题。其中大量"中人"的提前退休,不仅缩短了其缴费年限,而且随同增加了其享受养老保险待遇的时间,这无疑将增加养老保险转制成本,对养老保险基金收支平衡产生很大冲击并对养老保险基金稳定带来沉重的支付压力。
三是将统筹外项目列入统筹内支付。长期以来,由于政府与企业、中央政府与地方政府之间养老保险责任不明,企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的倾向日趋明显,中央政府的责任和包袱越来越重。一些地方在实行社会统筹过程中,剥离了部分企业保障项目,过多地承担了养老保障的责任。由于政府能够确保按时足额发放养老金,一些地方把统筹外项目纳入基本养老保险支付范围,部分地区统筹外项目已占实际支付的1/3左右,提高了基本养老保险的保障水平,增加了各级政府养老保险的隐性负担。现行目标替代率为 58.5%,目前全国平均为86%,有的地方高达120%以上。随着财政负担的逐年增加,一些地方政府利用"两个确保"的机遇,要求中央政府增加养老保险财政补助,逐步将应当由地方政府承担的统筹外项目转变为统筹内支付,一并转嫁给中央政府,无形中使中央政府的有限责任转变为无限责任。
由于我们在养老保险制度改革
(一)养老保险转制成本是政府不可回避的债务 我国城镇养老保险制度已经有50多年历史,前30年是以1951年《中华人民共和国劳动保险条例》(试行)为基础的"低工资、多就业、高补贴、宽福利"的国有企业保障制度。这种企业保障制度是一种典型的现收现付制模式,在职职工的劳动保险费形成的基金或是以利税形式上缴国家财政,或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中,而职工的退休金由国有企业支付。应当承认,在国有企业保障制度下,现在的"中人"和"老人"的养老保险费用实际上已通过"预先扣除 "形式上交国家,形成了国家负债。因此,"老人"和"中人"的养老金历史权益,都是政府不可回避的债务,是推进养老保险制度改革必须支付的转制成本。
对于通过转移部分国有资产形式偿付转制成本问题,国家曾在许多文件上,都有过明确说明:如1989年2月国务院三部委(财政部、体改委、国资局)《关于出售国有小型企业的决定》、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发(1994)59号)都明确了运用"国资"解决企业职工劳保、福利待遇欠账的政策。原劳动部在《社会保险制度改革的总体设想》中,对资金来源就明确提出"结合产权制度改革,从国有企业资产或红利中划拨一部分资产,用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足。"1999年,第十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出:要采取多种措施,包括变现部分国有资产,合理调整财政支出结构等,开拓社会保障新的筹资渠道,充实社会保障基金。2003年,十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出"采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。"特别是2001年6月12日国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,明确指出制定本办法是为了完善社会保障体制,开拓社会保障资金新的筹资渠道。虽然国有股减持法规在出台后不久就因为其对资本市场影响而被紧急叫停了,但正如李绍光教授所言,"要不要划拨是一个决心的问题,而怎样划拨就是一个技术性问题"。《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》的出台首次使偿还转制成本的措施落到了实处。
(二)"划资偿债"的思路与可行方式 根据国务院有关规定,全国社保基金的主要来源是国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。在境内国有股减持暂停后,全国社保基金的主要资金来源已经无以为继,目前基金积累规模1818亿元,不足以担负清偿转制成本的重任,迫切需要开辟新的筹资渠道。作为一项战略储备,该项基金可从长计议,在短期内不作支出安排,使之不断增值做大,成为养老保险制度改革过渡期的稳定资源。
1、划转中央企业和国家重点企业中地方企业国有资产。
划转中央企业国有资产,不涉及地方利益,便于操作实施,且资产质量较高,变现或分红相对容易；520户国家重点企业中地方企业大多是国民经济支柱产业中的大型企业,资产质量较优,盈利能力较强,发展前景较好,划转这部分国有资产,也可迅速筹集全国社保基金。
但是,划转这两部分国有资产的方案既包括中央企业和地方企业,也包括上市公司和非上市公司,划转其资产涉及政治、经济体制的一些深层次问题,操作实施有相当的难度。实施过程中应注意解决好两个问题:一是划转这两部分国有资产需要平衡并妥善解决中央与地方的利益分配和偿还养老保险历史债务的责任分配问题。按道理讲,筹集全国社保基金是所有国有企业的责任,解决"老人"和"中人"的养老金历史权益也包括了中央和地方企业的职工。二是继续推进国有企业股份制改革。目前,中央企业已经改制单位不足40%,划转部分国有资产涉及改制重组和建立现代企业制度等一系列问题；非上市公司产权不明晰,国有资产估值定价缺乏标准。因此要进一步完善有关法规,理顺产权关系,加大国有企业股份制改革力度,建立客观公正的资产评估和定价机制,健全国有资产管理制度,为划转国有股权充实全国社保基金创造良好条件。
2、划转部分国有土地收益。
我国实行土地公有制,禁止土地所有权转让,规定可以依法有偿转让土地使用权。目前,国有土地使用方式主要有四种,即:土地出让、土地租赁、作价入股和国有企业土地划转,当前可考虑采用划转部分国有土地收益的方式,增加全国社保基金积累。
《土地管理法》明确规定,原有建设用地的土地出让金"全部留给地方,专款用于城市基础设施建设、土地开发和中低产田改造"。新增建设用地的土地出让金, "30%上交中央财政,70%留给有关地方政府,专项用于耕地开发"。对于土地出让和土地租赁收益中有规定使用项目的不作要求,建议中央财政今后将收取的部分土地出让金投入全国社保基金,增加基金资产规模。
按照有关规定,国有企业改制时,国家可以让一定年限的国有土地使用权作价入股,作为国家出资投入新设企业,其股权由当地人民政府土地管理部门,委托国有股权持股单位统一持有。在划转国有资产时,应统筹考虑国有土地权益。
根据国土资源部《划拨用地目录》(2001年第9号部令)规定,国家可以保留无偿划转方式提供土地使用权,重点扶持能源、交通、水利等基础设施用地项目。可将这部分土地资产变无偿使用为有偿使用,收取土地出让收益或租金,在企业改制时作价入股(即把土地使用权显化为股权)或取得土地转让收益,并将其中的一部分用以充实全国社保基金。
(三)全国社会保障基金股权资产管理 目前全国社保基金的资产全部是现金资产,按《全国社会保障基金投资管理暂行办法》管理。下一步充实基金后,除现金资产之外,既有股权类资产,也有未股份化资产,划转以后会转为债权资产,因此需要分别研究股权资产和债权资产的具体划转办法和管理办法,切实解决其管理运作问题,实现保值增值。
1、划转后国有资产的管理运营。
经中编办批准,全国社保基金理事会设立了股权管理部,负责管理划转的国有资产股权或土地权益性资产。根据国务院规定,理事会可以拥有股权,享有所持股份的收益权,但不充当股东,不参与企业经营决策。全国社保基金理事会可依照有关法规聘请并委托符合资质要求的资产管理公司代理经营；另外,也可按照国家有关规定,在需要时向战略投资者协议转让所持股份,实现股权资产收益最大化。 国有土地资产,用每年分红或转让收益充实全国社保基金,主要是现金类资产,可根据全国社保基金的实际支付需要,合理确定其在资产组合中的比例,并以货币市场基金和银行存款为主要载体,实现保值增值。
2、债权资产的管理与运作方式。
经营性国有资产中尚未实行股份化和因各种原因而不能进行股份化改造的国有企业占用的资产,在划转以后将形成全国社保基金的债权资产。考虑到国有资产的股份化仍然需要一个过程,并且还要避免对股票市场产生过大的冲击,所有,债权资产在未来一段时期内仍然会存在。全国社保基金可以根据现金支出总体需要,在必要时对债权资产实行证券化,例如发行抵押债券,并建立相应的债券二级市场,实现这部分资产的保值增值,并满足支出需要。
3、进一步加强和完善全国社保基金管理。
第一,我国国有资产实行分级管理,资产分布极不均衡,解决中央和地方企业"中人"的养老金历史权益问题,只能统筹考虑。划转中央或地方重点企业部分国有资产的政策,应按国务院规定由政府有关部门拟定,所划国有资产只能由中央统一管理,避免人为增加管理成本和投资风险,造成社保基金管理的混乱局面。
第二,全国社保基金理事会应尽快研究制定内部投资管理和风险管理办法,加强资产负债管理,根据分配方案需要制定相匹配的资产管理策略；应尽快建立内部控制和外部监管制度,积极引进外部审计。
第三,由劳动保障部会同财政部、中国人民银行、证监会、银监会,研究制定与全国社保基金管理运营相配套的股权和债权资产管理运营方案,以及全国社保基金进入货币市场和债券市场的方案。对全国社保基金充实后的资金收益,由劳动保障部会同财政部,根据完善养老保险制度的统筹安排,明确使用方向,制定分配方案, 使其最大限度地发挥作用。
第四,全国社保基金理事会要坚持安全至上、审慎投资的理念,积极稳妥地进入资本市场和货币市场。同时要积极探索更有效的资产管理运营体制,在保证基金安全性的前提下实现基金增值,并对我国资本市场、货币市场的健康发展和公司治理结构的完善发挥积极作用。