事业单位养老保险制度改革取向探讨

党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中曾明确指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设，保障社会公平正义”的一项重要任务明确地提了出来。为了保证社会保障制度的统一，维护社会公平，我国正在酝酿事业单位养老保险改革方案，其改革的基本取向是企事业养老保险制度逐步并轨。我们认为，及时推出和顺利实施事业单位养老保险改革方案，需要准确把握以下几点：

坚持基本养老保险统一原则，明确各类事业单位养老保险改革的方向

依据我国社会保障体系建设的总本规划、事业单位养老保险制度改革试点的实际，借鉴国外公职人员养老保险制度的经验，在基本养老保险制度统一的基础上，分别建立企业、事业、机关各自的补充养老保险，整合企业和机关事业单位养老保险制度，应成为我国养老保险事业整体发展的基本思路。在此思路基础上规划事业单位养老保险改革，要明确两个问题：一是养老保险改革应与企业基本养老保险制度相衔接。即改变传统单纯依靠单位保障的做法，建立独立于事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的以现行企业养老保险制度为模式的事业单位养老保险体系；二是养老保险改革应与事业单位分类改革相配套。具体地说，就是根据事业单位改革方向，将现有的事业单位分为两大类：自收自支、转制为企业的原事业单位和财政部分拨款事业单位，应建立与企业相同的基本养老保险制度；由国家财政全额拨款，参照公务员管理的事业单位，实行公务员的养老保险制度。当然，从长远看，机关也应建立与企业职工基本养老保险制度接轨的基本养老保险制度。即事业单位要与机关实行统一的制度，不能形成新的养老保险“二无制度”结构。这既有利于保持社会保障制度的统一，又有利于人员的相互流动和统一劳动力市场的形成。

坚持权利与义务相统一原则，建立统账结合的基本养老保险制度

权利和义务相统一是任何养老保险模式最基本的要求。即基本养老保险金权益的取得是以承担缴费、并满足相应的资格条件为前提的。从1994年开始，全国28个省区市中1900多个地（市）县（区）陆续开展了事业单位养老保险改革的试点，虽然各地自行制定的试点方案在费率、待遇、计发办法上相差很大，但建立国家、单位、个人共同负担的筹资机制，改变长期计划经济体制下机关和事业单位工作人员退休养老完全依赖国家财政的局面，建立统账结合制这一关键点上的做法却基本一致。实践证明，从20世纪90年代开始建立的城镇企业职工统账结合的基本养老保险制度，是适合中国国情、能够实现可持续发展的制度。事业单位基本养老保险制度也应实行这种模式。即基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴费实行社会统筹，基金现收现付，个人缴费建立个人账户，实行自我积累。同企业一样，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。而实现事业和企业养老保险制度接轨的关键之一，是要逐步统一缴费比例。

建立统账结合的事业单位基本养老保险制度，另一个关键是要解决好改革成本和平稳过渡问题。改革事业单位养老保险制度，既要着眼于建立新制度，创立新机制，同时又要考虑事业单位的实际情况，妥善解决改革成本和历史遗留问题。对过去的隐性债务和改革时提前退休等需要支付的改革成本，应在认真测算的基础上提出解决办法，避免把改革成本带入新制度，影响新制度的入轨和运行效果。具体而言，为实现新老制度的平稳过渡，需要采取老人老办法、新人新机制和逐步过渡的措施：已经退休的人员，仍按原来的标准和办法支付基本养老金；新参加工作的人员，实行新制度，建立新机制；对改革前参加工作、改革后退休的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，可加发一定的过渡性养老金，保证他们的待遇基本不降低。

坚持逐步实行与企业相同的替代率原则，同时建立职员年金制度

在大多数国家，公职人员的养老保险待遇与企业相比都要优厚一些，其目的是稳定队伍。具体优厚办法主要通过两种方式实现：一种是建立补充养老保险各项计划；另一种是公职人员的养老金替代率高于企业雇员的水平。然而，我国事业单位退休人员待遇高于企业退休人员，且差距不断拉大，已成为关乎社会公平的热点问题。事业单位职工养老保障水平的确定，取决于经济发展水平和基本生活需要，也要考虑与企业职工基本养老保险制度的衔接。因此，事业单位养老保险改革可采用前一种方式，同时逐步降低事业单位基本养老金的替代率，这也是我国养老保险制度改革的既定目标。对于基本养老保险替代率下降所带来的养老金差异可采取高于企业的过渡性养老金计发系数的办法，更应通过建立补充养老保险制度来解决，即在基本养老保险制度的基础上，建立事业单位职员年金制度，作为第二支柱。

所谓职员年金，是职业年金计划的一种，类似于企业年金，是指事业单位职工在依法参加国家基本养老保险的基础上，费用由单位或单位和个人缴纳而建立的补充性养老保险。不同于企业年金的是，职员年金应坚持法定强制实施原则，符合条件的单位必须参加。职员年金基金也要通过市场化运营来实现保值增值，国家通过相关税收优惠政策保障职员年金的可持续发展。据统计，目前我国企业年金总规划只有500多亿元，参加企业年金的职工只占参加基本养老保险职工的5％，而在大多数发达国家，这一比例通常在30％以上。因此，无论企业年金，还是事业单位职员年金的发展空间都很大。另外，也要积极发展商业保险等其他补充养老保险形式，作为第三支柱，不断提高事业单位职工退休后的生活水平。