养老改革并非“口袋转移”

按照国务院规定，从明年1月1日起，我国将实行新的养老金政策。新政究竟“新”在哪里？简而言之，新政更加明确了个人账户和统筹基金的来源，同时在使用上更加注重多缴多得。

从收的方面来说，实行新政后，单位和个人的缴费基数不变，但单位缴费将全部用于社会统筹。按我国现行的养老金政策，参保人以本人上一年月平均工资为缴费基数，按8％的比例缴纳基本养老保险费，全部打入个人账户；单位按全部参保人员缴费工资基数的20％缴纳基本养老保险费，其中3％打入个人账户。新政策规定，这3％将不再纳入个人账户。

此举是为了逐步做实个人账户。按照原先的制度设计，允许社会统筹基金和个人账户基金相互调剂使用，个人账户因此成为“空账”。据统计，我国个人“空账”以每年1000多亿元的规模增加，到今年底将达到8000亿元。新政实施后，个人账户完全由个人缴费形成，至少在形式上归属更加明确。

从支的方面说，新的养老金政策鼓励多缴多得。基础养老金不再根据当地职工平均工资的20％计发，而是根据每个人的缴费年限和数额确定。个人账户养老金也不再以10年计算，而是综合考虑平均期望寿命、本人退休年龄、利息等因素。

作为社会的“稳定器”，养老金政策的调整并非“从左口袋到右口袋”那样简单，而是会影响到社会天平的指向。从最初为国企改革保驾护航，到如今促进和谐社会建设，包括养老在内的社会保障体系所承担的经济社会功能越来越重。养老金政策制定和使用管理的难度也随之增加。此次养老金政策的调整，在某种程度上反映了以往我国养老保险制度存在的问题。

首先是社会保障覆盖面太小。据统计，包括4000多万已退休人员在内，到2004年末，我国参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30％左右，不及劳动力人口的15％，覆盖率不到世界平均水平的一半。进城务工人员、农民等大量人口被排斥于社保范围之外。

同时，我国未来养老金收支缺口严重。根据世界银行测算，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

要尽快建立一个覆盖全社会且运作高效的养老保障体系，笔者认为，关键还在于加快以政府职能转变为前提的公共财政体系建设。近10年来，我国财政收入以每年两位数的速度增长，但国家财政用于社保的支出并没有相应增长，而个人支付比例的增加，在某种程度上阻碍了职工和企业参与社保的积极性。

养老政策作为惠及长远的基础性制度改革，不能仅仅着眼于眼前的收支平衡，还应放眼全局。从这个意义上说，此次养老新政只是迈出了第一步。