社保法社保构建养老保险制度

2010年10月28日，历经三报四审的《社会保险法》（以下简称“《社保法》”）经十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过，决定自2011年7月1日起施行。普遍认为，《社保法》的颁布，对于规范社会保险关系，促进社会保险事业的发展，完善国家社会保障体系，保障公民共享发展成果，维护社会和谐稳定都具有十分重要的意义。

由于我国地域辽阔、农村人口多、地区间差异大、发展极不平衡，加上既已形成的二元经济结构和户籍制度等等，多种原因错综交叉造成了我国社会保险制度渐呈现“碎片化”趋势，统一立法面临严峻挑战。基于上述背景，《社保法》准确地把握了与国情相适应的立法口径，即在坚持中央统一部署的同时发挥地方积极性，健全社会保险制度的同时预留改革发展空间，保障法律稳定性的同时兼顾了制度弹性。

社会保险是国家通过立法建立的，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助权利的一项重要的社会保障制度，在社会保障体系中居于核心地位，而养老保险作为社会保险制度的重要组成部分，在国民经济和社会发展中发挥十分重要的作用。我国目前正处在经济结构转轨、人口日益老龄化的发展阶段，建立和完善多层次养老保险制度，更是深入落实科学发展观、促进经济社会可持续发展、构建社会主义和谐社会的必然要求。

基本养老保险制度概述

《社保法》全文十二章九十八条，较全面涵盖了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五项社会保险制度，其中就基本养老保险制度设立专章共十三条，搭建起了我国养老保险制度的原则性法律框架。

具体到养老保险制度层面，《社保法》主要明确了以下内容：一、明确基本养老保险覆盖所有劳动者，其覆盖范围包括职工、个体工商户、其他灵活就业人员、公务员和参照公务员法管理的工作人员等等，其中公务员和参公管理人员的养老保险制度改革正在研究中，具体将由国务院规定；二是通过法律确立了基本养老保险的制度模式和基金筹资方式，即明确坚持社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，各项养老保险基金缴费由用人单位、个人以及政府三方共同承担，同时明确基本养老保险基金出现支付不足时，由政府承担兜底责任；三是明确了用人单位和职工的养老保险缴费基数和账户归属，原则性规定了各自的缴费比例，而具体比例可由国务院根据统筹的实际情况适时进行调整；四是就个人账户养老金予以专项规定，具体包括个人账户养老金不得提前支取，记账利率不低于银行定期存款利率等等，但对于个人账户是否做实，如何确定记账利率以及个人账户养老金的管理模式，并未明确规定，这为日后个人账户做实及市场化投资运作预留了政策调整空间；五是规定了基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成，并将养老金待遇水平同缴费年限和个人缴费等挂钩，但是对于养老金计发方式以及基本养老保险待遇水平等，保留了政策调整的弹性空间；六是明确了基本养老保险的待遇支付条件，确定最低缴费年限为十五年，同时对缴费不满十五年的个人提供多项制度选择；七是明确个人跨统筹地区就业的，基本养老保险可转移接续，缴费年限累计计算，退休时养老金分段计算、统一支付，逐步实现养老保险基金的全国统筹；八是明确国家将进一步建立和完善新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，逐步实现基本养老保险制度的全覆盖，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；九是规定了社会保险费的统一征缴制度，但征缴主体、具体步骤和办法仍交由国务院制定；十是对社会保险基金逐步实现全国统筹以及社保基金的预决算、投资运营和信息公开予以明确，未来涉及社保基金如何实现保值增值的投资运营规定，授权国务院具体规定。

立法原则和制度创新

通过对《社保法》的上述解读，可以透过立法脉络较为清晰的把握其立法原则。同时，《社保法》在基本养老保险的制度创新方面亦有重要突破。

1、《社保法》贯彻落实了党的十四届三中全会以来，中央对社会保障制度和事业发展的重大决策部署，坚持了广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保险基本方针。

2、统筹城乡，全民共享发展成果。《社保法》将城乡各类用人单位和居民都纳入基本养老保险的适用范围中，将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度正式纳入其调整范围，力争实现全体公民在养老方面的基本保障。

3、公平效率相结合，权利义务相对应。《社保法》从我国国情和实际出发，在优先体现公平的前提下搭建普惠性的养老保险制度，增加政府公共财政投入，加大社会再分配力度；同时坚持权利和义务相适应原则，将养老保险待遇同缴费年限和个人缴费挂钩，明确基本养老保险可予转移接续，适度体现出制度激励和引导。

4、搭建框架，循序渐进。《社保法》在全面总结我国社会保险制度改革发展的实践经验基础上，确立了养老保险体系建设的总体框架和基本制度，并突破性地明确了将逐步实现基本养老保险基金的全国统筹；同时在基本养老保险缴费比例和待遇水平、个人账户做实、社会保险基金投资运营等方面作出弹性或授权性规定，相关制度还有待进一步建立健全。

5、强化政府职能，体现公共责任。《社保法》明确了政府在基本养老保险制度中所要承担的财政支持、行政监督和公共服务等公共责任，同时通过创设性立法、授权立法等途径进一步规范了政府在社会保险制度中的行政职能。

完善养老保险制度的思考

从1994年列入国家立法规划，到2010年10月正式通过审议，社会保险法的立法之路足足迂回跋涉了16年。作为一部涉及面广、政策性强、关系广大劳动者切身利益和社会稳定的重要法律，《社保法》所予调整的各个方面均引起公众的极大关注和议论。下面，就结合《社保法》所确立的我国养老保险制度展开几点延伸性思考。

操作性有待检验和完善。作为《宪法》和《劳动法》的下位法，《社保法》应该更具有操作性，但大量授权性条款的存在，使得具体操作条款下降到行政法规和地方性法规的级别，未来如国务院、省一级人大及政府的授权立法动态将引发公众关注，而相应的行政法规和地方性法规等补充性立法的公平性、合理性和操作性将有待进一步检验。如《社保法》规定了公务员和事业单位工作人员的养老保险制度由国务院规定，其中事业单位养老保险制度改革试点工作已于2008年2月起配套推行，相应的职业年金试行办法目前正在研究制定中。根据国家人力资源社会保障部透露，未来公务员养老保险改革后，公务员的补充养老保险也将属于职业年金范畴。

养老保险制度侧重强调广覆盖、保基本,多层次和可持续未予充分体现。如前所述,作为现阶段社会保障体系建设和完善的重点,扩大基本养老保险的覆盖面和完善基本养老保险制度建设在《社保法》中得到了充分体现,然而建立和完善多层次多支柱的养老保障体系、做大社会保障性资金的总量规模、推进社保可持续发展并未得到进一步体现。从发展的角度看,考虑到人民群众不断增长的社会保障需求,客观需要建立多支柱的养老保障体系，需要发挥企业年金、商业养老保险的作用,以适应不同经济条件的企业的需要，满足职工不同层次、不同水准的多种保障需求的需要，使养老保险制度更好地起到保障生活和安定社会的作用。另外,政府承担制度转轨和制度改革的成本巨大,从中长期规划来看,有效缓解方式便是大力发展二、三支柱，特别是通过进一步的税收优惠政策发展企业年金。

社会保险基金宜通过市场化管理，委托专业养老金管理机构实现资产的保值增值。社会保险基金主要由用人单位和职工个人缴费形成，是一种公共性资金。目前社会保险基金的运营主要是储蓄和购买国债，收益率不足2%，难以抵御通胀压力，保值增值的意愿十分迫切。《社保法》规定，社会保险基金在保证安全的前提下，由国务院规定其投资运营，这就为社会保险基金的投资体制改革预留下制度空间。由于社会保险基金的性质特殊，确保资金安全是社会保险基金投资运营所要面临的核心问题。如何实现社会保险基金在风险控制和保值增值之间寻求到平衡收益，企业年金市场化运营管理模式是可资借鉴的有效途径。企业年金和社会保险基金在资金的稳定性、安全性和流动性等多方面存在诸多共性，专业养老金管理机构的稳健投资风格与社会保险基金投资运营也是一脉相承。