中国养老保险法律制度纵谈

随着中国社会主义市场经济体制的建立，中国人口老龄化的来临，养老保险问题越来越受到重视。政府为了保障人民生活，维护社会稳定，保证改革成果，在养老保险方面出台了大量的政策、法律、法规、规章和制度，为搞好养老保险工作提供了法律保障。由于政出多门，形成庞大的法规群，且内容杂乱，不易掌握。对此有必要对养老保险法律制度内容进行探讨。

一、中国养老保险法律制度的概念和特征

养老保险法律制度是调整养老保险关系的法律规范的总称。养老保险是国家根据劳动者的体质和劳动力资源的状况，规定一个年龄界限，允许劳动者在达到这个年龄界限时，作为年老、丧失劳动能力，解除劳动义务，由国家和社会提供物质帮助，保障劳动者晚年生活，使其老有所养的一种社会保障制度。

新中国建国初期就制定了养老保险法律制度。1951年2月26日，国务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》，对职工的养老保险待遇作了最低标准的规定，保障了职工的基本生活。政务院在1953年1月2日将其修正为《中华人民共和国劳动保险条例》，1958年，对该条例又进行了修订。1955年颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，对国家机关工作人员养老保险待遇作出了规定。这些规定奠定了建国初期中国养老保险法律制度的框架。

1958年3月，国务院颁布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定》、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，放宽了退职、退休条件，提高了待遇，解决了企业和机关退休退职待遇不一致的矛盾。1960年，全国总工会制定了《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》，方便异地居住的退休职工及时享受待遇，减轻了基层负担，厉行节约，避免了支付差错。1966年4月，颁布了《关于手工业厂、社职工退休福利统筹办法(试行草案)》、《关于手工业厂、社职工、社员退职处理办法(试行草案)》，对集体企业职工的退休、退职条件和补助标准以及统筹基金的来源和征集及其使用作了明确具体的规定，合理解决了轻工业、手工业集体所有制企业中职工的退休、退职的福利待遇问题。这些法规的出台，使中国养老保险法律制度得到了发展。

在"文化大革命"中，1969年国家发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革建议(草案)》规定，停止提取社会保险金，取消了社会保险费统筹制度，将社会保险改为企业保险。这个规定降低了劳动力保障的社会化程度，削弱了劳动保险的功能和意义，使养老保险法律制度受到了阻碍。

1979年以后，中国进入了经济建设的新时期，80年代又开始了现行养老保险立法。20年来，中国制定了一系列养老保险规章制度，基本形成了独立的法律制度。

从新中国成立以后50年，围绕养老保险所出台的若干政策、法律、法规看，中国养老保险法律制度有以下特征：

(一)立法的经济决定性。中国养老保险立法都是从中国各个时期的实际情况出发，根据经济发展的状况、劳动生产力的发展水平、企业的承受能力、个人承受能力来制定的。如：1991年6月26日，国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第一项就指出，根据我国生产力发展水平，各省级政府可以根据国家统一政策，对职工养老保险作出具体规定，允许不同地区和企业间存在一定的差别;第八项又规定企业补充养老保险，由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加。1995年8月17日劳动部、财政部发布的《关于1995年调整企业离退休人员基本养老金的通知》，规定了各省、自治区、直辖市根据实际情况，并考虑养老保险基金的支付能力，在国家规定幅度内自行确定。1997年9月2日，国务院发布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》强调，城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。各地要本着既保障基本生活、又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是的确定保障标准。保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并随着生活必须品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。

(二)立法的逐步深化性。随着经济体制改革的推进和深化，中国的养老保险立法也逐步深化。1984年劳动部在一些市县试行的基础上提出退休费用社会统筹。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。1995年劳动部、财政部又发布了《关于1995年调整企业离退休人员基本养老金的通知》。1997年国务院又发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，使养老保险立法随着改革的深入而逐步深化。

(三)立法有较强的政策性。主要体现党和国家在不同时期对社会保障的不同政策。现行立法主要体现了以建立社会主义市场经济体制，促进改革，保障人民基本生活为主导政策;保险费经济合理负担政策;实行社会保险统一管理政策。在养老保险制度的确立、待遇的增长、保险费的征缴标准、生活保障等方面的规定中都体现了政策性。如，每一年国务院或劳动和社会保障部都要发布通知，要求作好离退休人员基本生活保障，工作必须到位。

(四)立法的法律层级低。从整个现行法规群来看，养老保险法的形式主要有法律。如《中华人民共和国劳动法》。法规、部委规章、通知、复函。但目前国家尚未制定养老保险基本法，国务院也未经授权制定具有授权立法性质的养老保险条例，在法律体系中，养老保险立法法律层级较低。

二、中国现行养老保险法律制度主要内容

(一)养老保险制度的确立和深化的规定。1986年，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，确立了劳动合同制工人的养老保险制度。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了全民所有制企业职工养老保险改革的方向，指出了企业和个人按不同比例交纳基本养老保险费，强调了基本养老保险基金的省级统筹。随之，劳动部、商业部、财政部在1991年作出决定，对国营农垦企业职工实行养老保险制度。劳动部、商业部又在1991年10月发布了《关于集体商业企业职工参加退休费用社会统筹问题的通知》，明确把集体商业企业退休费用纳入社会统筹范畴。1992年初，劳动部、国家体改委、人事部、全国总工会联合发出《关于深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见》，继续推进养老保险制度改革。逐步建立国家基本保险，企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险体系。基本养老保险所需资金，按照国家、企业、个人三方共同负担的原则，由社会保险管理机构统一筹集。1993年2月，劳动部、总后勤部发布了《关于军队企业贯彻〈国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定〉的通知》，规定军队的全民所有制企业，都应积极实行职工退休费用社会统筹，军队系统不单独组建社会保险基金管理机构，企业参加当地社会保险管理机构组织的企业职工离退休费用社会统筹。2000年，劳动和社会保障部发布了关于国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研机构转制后有关养老保险问题的通知，对其基本养老保险费的缴纳、养老保险待遇的支付作出规定。这些规定明确了养老保险制度的法律地位，明确了养老保险法的适用范围，使养老保险工作纳入法制化轨道。

(二)养老保险工作分工的规定。1991年4月，国家体改委、民政部、劳动部发布《关于城镇和农村社会养老保险分工的通知》指出，凡城镇户口并由国家供应商品粮的国营、集体、"三资"和私营企业职工及其他劳动者的养老保险，由劳动部负责;凡非城镇户口且不由国家供应商品粮的公民(含乡镇企业职工)的社会养老保险由民政部负责。1997年国务院下发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出建立统一的企业职工基本养老保险制度。要求到世纪末基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，权利义务相对应，管理服务社会化的养老保险体制。1998年6月，国务院办公厅发布，根据九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知，明确社会和劳动保障部是主管劳动和社会保障事务的国务院主管机关。1998年8月6日，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》决定，1998年8月31日以前，实行基本养老保险行业统筹企业的基本养老保险工作，全部移交省、自治区、直辖市管理。强化了基本养老保险基金的统筹管理。这些规定明确了主管机关、管理范围、管理方法，为管理机构的养老保险管理工作提供了法律保障。

(三)养老保险基金管理和使用的规定。1989年12月，国务院批转劳动部、国家计委、财政部关于《1989年国营企业工资工作和离退休人员待遇问题的安排意见》指出，企业职工工资的增加取决于生产经营的发展和经济效益的提高。适当提高退休费、退职费的最低保证数。为了加强企业的养老保险基金的管理，确保基金的使用安全有效，1993年7月，劳动部发布了《企业职工养老保险基金管理规定》，该年10月又发布了《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》。在100多个试点市县改革模拟运转的基础上，提出一些规范性意见，明确基本养老保险基金实行国家、企业、个人三方共同负担，企业按当地规定比例交纳，个人按工资收入的2%缴纳。并对基本养老金的组成和计划标准作出了规定。1995年8月，劳动部、财政部发布了《关于1995年调整企业离退休人员基本养老金的通知》，规定了以贯彻国发(1994)9号及国办发(1994)62号文件后的离退休金为基数，一般按1994年当地职工平均工资增长率的40-60%计算增加离退休金。1996年11月，财政部颁布《企业职工养老保险基金财务制度》的通知，规范了社会保险经办机构经办的企业职工基本养老保险基金财务行为。对养老保险基金的基金预算、基金筹集、基金支付、基金节余、资产负债、基金决算、监督检查等问题都作了规定。1997年12月，劳动部办公厅发布了《职工基本养老保障、个人帐户管理暂行办法》对个人帐户管理作了规定。1998年1月，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局发布了《企业职工基本养老保险基金，实行收支两条线管理暂行规定》，要求企业职工基本养老保险基金应逐步纳入社会保障预算管理。在国家社会保障预算制度建立以前，基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用，任何部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得平衡财政预算。1999年7月26日劳动和社会保障部办公厅发布《关于严格执行职工养老保险个人帐户转移政策的通知》，允许职工养老保险个人帐户转移。这些规定为养老保险基金的管理，使用的安全、有效，提供了法律依据。

(四)作好养老保障工作的规定。为了使每一位职工获得基本生活保障，国务院、劳动部出台了若干规定和通知。1993年1月24日，劳动部颁布了《企业最低工资规定》，明确了最低工资率测算方法，对职工最低工资提供了保障。1993年国务院办公厅下发《关于作好国有企业职工和离退休人员基本生活保障的通知》，1994年国务院下发了《关于调整企业离退休人员离退休金的通知》，1994年劳动部下发的《关于解决部分困难企业离退休人员基本生活问题的通知》，1995年劳动部下发《关于贯彻落实〈关于解决部分困难企业离退休人员基本生活问题的通知〉的通知》，1996年10月中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于进一步解决部分企业职工生活困难的通知》，1999年2月国务院办公厅发布了《关于进一步作好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，2000年2月3日国务院办公厅发布《关于继续作好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》，2000年5月，国务院发布《关于切实作好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。这些文件反复多次强调了要保障企业职工和离退休人员的基本生活，解决他们的生活困难，确保基本养老金按时足额发放，为企业离退休人员和下岗职工获得基本生活保障提供了法律依据。

(五)加强养老保险基金征缴工作的规定。早在1990年国务院就发布了《关于加强养老保险基金的征缴工作的通知》，强调了养老保险基金的征缴工作。1999年1月22日，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》，总结了社会保险费征缴工作的经验，规范了征缴程序，明确了缴费单位和个人在征缴工作中的权利和义务，强化了征缴手段。1999年3月劳动和社会保障部发布《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》对社会保险费申报的期限、方式、缴纳方式、记帐程序、不按规定申报缴纳的法律责任都作了规定。同月劳动和社会保障部又发布了《社会保险费征缴监督检查办法》，明确了监督检查机关、监督对象、内容、处罚措施。这些规定进一步健全完善社会保险体系，为国有企业改革和经济结构调整创造了良好的外部环境。

三、对中国养老保险法律制度的评价

可以说，目前我国养老保险制度改革立法逐渐趋于成熟，主要表现在以下几方面：第一，从保险模式上看，经历了从"企业加社会"到"企业保险"再到"社会保险"的立法模式，使中国的养老保险法律制度真正成为社会保障法律制度。第二，从缴费主体上看，实现了从单一保险责任主体向多主体转变的立法制度。从只有雇主缴费向雇主和个人共同缴费，实现企业、个人、社会共同负担。第三，从立法机制上看，从"社会统筹"的立法转变为"统帐结合"，向着党的十四届三中全会确立的通过社会统筹和个户相结合的方式转变立法机制。第四，从保障范围上看，从单一所有制职工的保障发展为不分所有制性质的全体职工保障。即仅对全民所有制职工提供养老保险发展为对城镇非国有经济的职工实行全面养老保险。第五，养老保险法律保障从单一向多层发展。即从高福利的退休金这一单一层次发展为基本养老保险与补充养老制度两个层次。

尽管中国养老保险制度有一定发展，但还存在许多问题，需要不断完善。主要表现在以下几方面：(一)养老保险法律体系不完备，应当完善养老保险立法体系。立法还不完善表现为：第一，立法层级较低，基本法还没出台，政策性强，经常变动，缺乏整体性和权威性。比如现行的城镇企业职工基本养老保险制度几经反复仍不完善。第二，某些社会生活方面还没有进行养老保障立法。如目前农民的养老保险问题尚未规定，广大农民仍然依赖于传统的大家庭保障形式和土地保障形式。第三，养老保险法律规范不统一。首先，规范形式不规范，许多非法律规范起着法律的作用。它们为政策、文件甚至是通知、复函，缺乏法律规范应有的规范性和严肃性。其次，表现在有关法律实施范围的不统一。目前中央只管大的方向和政策，具体的改革方案和政策都是由地方政府决定的。各地在缴费和待遇标准等具体规定方面千差万别，地方性明显，执行起来差异很大。再次，表现在有关法规内容衔接不紧密。前后期内容不统一，前后矛盾。以前的规范性文件没有失效期限，后出台的文件又不说明与前项法规的关系，内容又不一致，导致执行上的混乱，不易掌握。所以，要完善养老保险法律制度，首先应完善立法。一要制定养老保险基本法，确定养老保险的基本原则、适用范围和项目、基本制度，为各项具体措施确立基本依据。明确各项单行法规不得与基本法相抵触。做到各单行法规确立的原则、制度、措施彼此协调一致。二要加快各项单项法规建设，做到各单行法规确立的原则、制度、措施彼此协调一致，加强各项具体措施的可操作性。三要做到养老保险立法与其他社会保障立法相互衔接，避免重复和相互冲突。(二)养老保险行政执法和司法执法力度不够，应建立健全行政执法、司法体制。目前养老保险工作主要由行政机关执法，国家虽明确由劳动和社会保障部作为主管部门，但保险工作必须由各行政机关的综合配合才能执法到位。所以国家应明确各部门的协调配合。执法机关也应做到严格执法，对违法行为要进行行政处罚。对劳动保险纠纷问题，应发挥司法审判作用。目前法院对劳动保险纠纷案件尚未受案，认为其属行政处理案件。随着社会保险工作的推进，个人要求支付保险费的纠纷越来越多。法院应当设立劳动和社会保障法庭，受理劳动保险争议案件。对违法案件应依法审理，对拒不交纳保险费，拒不履行支付保险金义务，不当使用、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应依法追究法律责任。