养老改革山雨欲来

事业单位先试水，公务员系统亦将联动推进

“分类是事业单位改革的基础和切入点，也是事业单位养老改革的首要任务。”2月23日，广东省编办人士对本报透露，广东正在做事业单位分类改革工作，为养老制度改革铺路。

2009年初，广东和山西、上海、浙江、重庆等5个省市被确定为事业单位养老保险制度改革试点。但是截至目前，五个试点省市的实施方案都未出台。

“这几个省市都没有实际进展，大家都还处在观望状态，心中没底。”国家行政学院教授汪玉凯对本报分析。

即便如此，养老制度改革已是山雨欲来。

近日，广东省调整企业退休人员基本养老金，调整后，广东企业退休人员月人均养老金达1738元，增幅10.1%，广东多地亦上调养老金缴存比例。

同时，公务员群体的养老制度亦将改革。2月中旬，国家公务员局网站透露，今后10年要做好公务员法的配套法规建设，“对公务员社会保险制度，进行前瞻性制度设计和试点”赫然在列。

多位社保专家均将此番表态看作公务员社保制度改革推进的明确信号。

“考虑到我国养老金的历史欠账，社会保险的公平性，乃至老龄化进程的加快，早就该推进了。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说。

1. 以分类改革切入

部分事业单位向行政机关靠拢，部分由自筹和财政补助相结合，部分向企业模式靠拢

去年，广东省委、省政府正式下发了《广东省事业单位分类改革的意见》。意见提出，按照社会功能，将现有事业单位划分为行政类、公益类和经营服务类三个类别。

该意见虽然没有直接对事业单位的养老机制做出安排，但对不同类型的事业单位，分别在运营资金来源方面做了规定——这也将为不同类型的养老模式做铺垫。

“目前的分类工作已经在开展。”上述广东省编办人士称，部分单位三定方案都做了。

至于分类完成后接下来的工作，上述人士表示还在筹划当中，涉及人事制度、收入分配改革和其它配套改革的进展，目前正在拟定试点方案和配套政策，并准备上报国务院批准后再实施。

“事业单位养老保险的改革，是事业单位改革的一个领域。所以要在这整个大框架中来进行。”广东省社保厅人士对本报说。

上述社保厅人士表示，现在一个大方向，应该是在分类的基础上，部分事业单位向行政机关靠拢，部分由自筹和财政补助相结合，部分向企业模式靠拢。

其实，早在2008年底，广东起草了《广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》，拟为其后的养老制度改革铺路。然而，此方案刚一征求意见，便引起巨大反弹。这随后导致了广东提前退休潮的出现。

当时普遍存在的一个观点是，由于养老金计发方式的不同，事业单位的退休人员在改革前后获得的待遇完全不一样——按照测算，事业单位养老保险改革将使得事业单位人员的养老金替代率（养老金和退休前工资的比值）从80～90%下降到50%左右。“后来政府辟谣，说方案都还没做呢，这些猜测都不准确，才平息了下来。”上述编办人士说。

上述广东省编办人士就称，职业年金政策不明晰、相关费用来源不明确等，便是一个问题。而除了事业单位职工担心改革后待遇可能降低外，事业单位管理层则担心单位所缴费用大且渠道不明，会大大加重单位的负担。

2. 机关、企事业单位同步改革

事业单位、公务员和企业职工养老机制改革不联动，使得改革推进缓慢

原广东社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢对本报分析，在目前养老“双轨制”下，关键不在于事业单位的养老向哪个方向靠，而在于不同性质的单位退休待遇差距如何弥补。“如果企事业和机关单位的退休待遇差不多，谁管他被分到哪块去了？”

在多位专家看来，事业单位的养老改革，不应仅仅限于事业单位。

汪玉凯表示，目前事业单位的养老改革，而没有与公务员系统和企业职工养老机制改革联动，使得三者存在对接难度。“这也是试点推进缓慢的一个原因。”汪说。

过去两年，国家也试图推进事业单位养老制度改革，但试点方案提到的“事业单位的养老金按照企业模式计发”曾引发轩然大波。

“公务员群体还没有改，凭什么单改事业单位呢？”清华大学一名不愿透露姓名的教授在一次内部讨论会上反问。

而由于利益分歧，即便在已通过的《社会保险法》中，对公务员事业单位养老制度的改革，也语焉不详。

这一点，涉及到事业单位如何与公务员系统和企业职工的对接。

“既要保持改革后待遇跟公务员相似，又要向企业靠拢，但目前企业养老保险又太低，显然有矛盾。”郑梓桢说。

另一方面，汪玉凯表示，分类后部分事业单位的养老机制向企业靠拢的模式能够成功，则不应把事业单位的养老标准拉低，而应把企业的标准提高。

“通过提高企业退休人员基本养老金，将缩小企业和机关、事业单位养老待遇的差距，缓解养老‘双轨制’的矛盾。”上述人社厅人士分析，接下来将逐步形成企业退休人员基本养老金正常的调整机制。

但在郑梓桢看来，这个差距还是很大，“一次提一百多，再提几次也难以跟上机关、事业单位现有的水平。”郑说。

3. 诟病双轨制

企业、事业单位人员和公务员人均离退休费的差距，平均每年分别以5.4%和6.8%的速度在扩大

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥研究发现，公务员群体和企业职工的养老待遇差别，确实显见。

杨介绍，公务员群体的养老金替代率很高，一般可达到80%至90%，而企业职工按照28%的养老金缴费率，差距达两三倍。

这一点，社科院世界社保研究中心主任郑秉文也有体会。在多年的追踪研究中，郑看到两者的待遇差距呈现拉大趋势。

1990年，企业单位年人均离退休费为1664元，事业单位和机关分别是1889元和2006元，后者比前者分别高出13.5%和20.6%。而到了2005年，企业单位人均离退休费为8803 元，事业单位和机关分别是16425元和18410元，高出的比例分别为86.6%和109.1%。

“企业和事业、机关单位人均离退休费的差距，平均每年分别以5.4%和6.8%的速度在扩大。”郑介绍。

因为这些差距，代表委员反复呼吁改革。

政协委员李永海就是其中一位。李曾任职中华全国总工会中央书记处书记，在全国两会期间连续多年提交提案，力主破除“双轨制”。

在他身后，是全国各地国企退休老职工发来的雪片般的信件。他很清楚，全国2481万国有企业退休职工收入偏低的状况，已经成为社会分配有失公平正义的一个突出矛盾。

4. 大一统社保

把机关事业单位工作人员统一纳入现行城镇基本养老保险制度，实行社会化管理是大势所趋

下一步，专家坦言，单纯争论公务员群体养老待遇高还是低没有意义，“关键是建立合理标准，调整现行制度结构，让该群体养老金的形成和发放有细致办法约束。”杨燕绥说。

郑秉文也看到，此前的半个世纪，我国的公务员养老制度基本上属于单位养老、财政买单，养老金确定的随意性很大。

主管部门也意图探索新的改革方案。此前，人保部委托郑秉文等社保专家进行机关事业单位养老金改革模式研究。

在研究报告中，郑直言，从原则看，把机关事业单位工作人员统一纳入现行城镇基本养老保险制度，实行社会化管理是大势所趋，而其重点是“政府机关和事业单位同步改革”。

当然，考虑到历史背景并保证改革平稳推进，专家们也明确了定心丸原则：“机关事业单位养老待遇不出现大幅下降”。

就操作层面，郑的建议是，公务员群体和事业单位一同进入全国统一养老保险，私人部门和公共部门实行一个制度设计，除个人缴费以外，机关事业单位人员的“单位缴费”依然按法定费率缴纳。

郑秉文的思路是，对于已退休的老人，继续享受原来的离退休政策；对于已参加工作但尚未退休的“中人”以及新人，则建立“职业年金”制度（个人缴费4%，单位缴费4%）。

郑和同事们测算过，若实行该制度，虽然改革初期会增加财政负担，但到2061年开始，就会大大降低财政负担。

而若不然，财政沉重负担难免，“1990年机关事业单位离退休总费用是81.8 亿元，到2005年增加到1 827.7亿元，16年间已增加21倍。”郑指出。