养老金潜在福利损失1.3万亿 专家建议创建投资机构

郑秉文：统筹层次低下不利于养老基金投资改革 建立投资机构迫在眉睫

近日，有消息称，继广东省后，山东省也将试点委托全国社保基金会投资运营千亿养老保险资金。此前，山东省表示将要建立省级社保投资机构，承接管理划转的省属企业国有资本。这意味着，省级投资模式正在更广范围内被接纳。

省级投资模式的推广将对正在进行的养老保险制度改革带来怎样的影响？这与顶层设计研究层面养老金全国统筹投资的方向是否相悖？由人社部牵头的养老保险制度顶层设计在投资体制改革方面应该做出怎样的明确设计？对此，《每日经济新闻》记者(简称NBD)专访了社科院世界社会保障中心主任郑秉文。

养老金潜在福利损失1.3万亿元

NBD：您此前指出，从推出社会保险制度至今20来年，以社会平均工资的涨幅为参照计算，潜在的福利损失超过了1万亿元。这是否意味着，目前养老基金的缩水情况更加严重？

郑秉文：1993年以来，城镇企业职工基本养老保险以存银行为主，按照活期存款利息2%来看，缩水和损失非常惊人。

如果以四个基准来看养老金的缩水则更加明显：第一个基准是与CPI比较，1993~2012年中国CPI年均复合增长率高达4.8%，如果以此为基准，中国的基本养老保险制度损失将近千亿元；如果以企业年金2007~2012年投资收益率8.35%为基准的话，它的损失超过了3000亿元；如果以全国社会保障基金理事会公布的年均收益率9.02%为基准，则损失将近5500亿元；如果用社会平均工资增长率14%作为衡量福利损失的一个标准的话，则潜在的福利损失达1.3万亿元。

NBD：由人社部牵头的养老保险制度顶层设计是否会在投资体制改革方面做出明确方案，以此缓解基金缩水和损失？

郑秉文：首先需要明确的是，养老基金投资应该是养老保险制度改革的一项非常重要的内容，制度设计者应将其列入顶层设计重要范畴。

统筹层次低下不利于投资体制改革

NBD：当下省级投资的兴起，将对养老基金投资体制改革带来怎样的影响？

郑秉文：事实上，上一轮养老投资体制改革(即“2011改革”)的失利有一个最重要的启示，就是养老保险制度统筹层次太低，不利于建立集中的投资管理制度。如果中央政府对全国养老金实行集中投资的话，分散在2000多个地方统筹单位的基金就需要“上解”到中央政府。这完全是一个“外生”行为，必然牵涉到地方养老基金支付能力和地方政府的利益，遇到“讨价还价”问题。由于各地发展水平不一致，利益诉求也不尽一致，这就增加了制度运转的交易成本和规则碎片化风险。也就是说，如果允许地方政府单独投资，建立完善合规的法人治理结构也是非常困难的，存在很多技术问题。统筹层次太低是目前建立任何投资体制的大敌，养老基金应该进行全国统筹投资运营。

NBD：正在进行的养老保险制度顶层设计是否是推行养老基金全国统一投资模式的一次重要时机？

郑秉文：这次顶层设计是一次绝好的机会，如果错过这次时机，改革机会窗口将越来越小。如果地方主导投资体制成型，养老基金由各省自己投资，地方利益固化，那么中央再想推广全国统一投资就难上加难，甚至成为不可能的了，这就与养老保险制度实现全国统筹形成悖论和冲突，它们是背道而驰的。

NBD：制度设计者在养老投资体制方面应该怎么做？

郑秉文：对养老基金投资体制改革应该尽快给各地和全社会有一个明确的预期，地方政府不应该有错觉，也不该有不应该有的期待。目前地方投资的期待是明显的。很显然，这是次优方案，不利于未来中央实行全国统一投资。最优选择：创建养老基金管理公司

NBD：您认为当前养老基金投资体制改革的突破口和最优路径是什么？

郑秉文：有两个：一个是继续2011年改革的思路，新建一个全国独立投资机构，直属国务院，负责全国基本养老保险基金(社会保险基金)的投资。一个是允许建立若干养老基金管理公司，作为二级投资市场的主体部分。建立养老基金管理公司是机关事业单位建立职业年金的一个必要条件，也是基本养老保险基金投资改革的一个充分条件，同时还是强力推进多层次社会保障体系的一个重要引擎。

NBD：新建全国独立投资机构的性质和地位应该怎样界定？它与目前的全国社保基金理事会有何区别？

郑秉文：新建全国独立投资机构是一个像全国社保基金理事会那样大型的投资机构，但与全国社保基金理事会有所不同的是，它属于央企性质，完全遵照市场规律和国际惯例行事，应给予完全的企业地位，不需要事业编制，行政费用也不需要财政拨款，直接进入公司运营成本。

此外，全国社保基金理事会主要负责管理运营全国社保储备金，基金主要来源于中央财政预算拨款及国务院批准的其他筹集方式。

养老基金管理公司则负责管理运营由企业和个人缴费形成的3万多亿元的基本养老保险基金，甚至其他四险基金的一部分也可以进入投资。上述方案也就意味着，中国届时将有两只主权养老基金：一只以财政资金为主而形成；一只以参保人缴费形成。他们可以实行不同的投资策略，甚至不同的国际投资区域。可鼓励两者形成竞争，使基金获得更高收益。实际上，现存的全国社保基金理事会也可以统一改为企业建制，只有这样，才能进行很好地与国际接轨，才能留住人才，才能真正地使投资变成市场行为。

NBD：新建全国独立投资机构与允许建立养老基金管理公司是什么关系？目前改革的背景情况发生了一些变化，继续推行2011年投资改革方案是否可行？

郑秉文：新建全国独立投资机构是指在中央层面建立一个类似全国社保基金理事会的类似专业投资机构，它是2011年改革的目标，目前仍是养老基金投资体制改革的“上上策”。在我看来，这是必然趋势和必行之路。实际上，这一改革在2011年就已开始推行，只不过遭遇网络媒体炒作，此事暂时搁置一下。相比2011年改革背景，当前面临的形势发生了根本改变，特别是省级投资模式(包括委托投资)在此轮改革中浮出水面，问题更复杂了。

从改革前景来看，无论此轮改革采取哪种投资体制模式，都离不开建立若干投资管理人，就是建立若干养老基金管理公司，或者将目前的若干养老保险公司予以升级。他们是外部投资管理人，同样承担着基本养老保险基金的投资责任，同时还承担着企业年金和职业年金的投资管理的责任。他们不是矛盾的。